喬治·布什坐在他肯尼邦克港家中的海景陽臺上，沐浴著陽光，盯著遠處岩石上成群的海鷗，那裡也是他經常釣魚的地方。此時是1991年9月2日的午後，莫斯科的人民代表大會要開始審議了。幾個小時前，布什已向世界宣佈，美國正進行著與波羅的海國家愛沙尼亞、拉脫維亞和立陶宛恢復外交關係的工作。這幾個國家如今已重新獲得一戰之後二戰之前所擁有的獨立地位。在美國看來，這些波羅的海國家對於蘇聯未來的走向有著至關重要的作用。好幾個月以來，美國白宮一直在推動蘇聯高層承認立陶宛的獨立。現在，隨著美國與這些國家外交關係的恢復，新的問題是：下一步該怎麼做？華盛頓方面應該幫助其他類似的加盟共和國獲得獨立，還是竭力挽救蘇聯呢？這成了今後幾個星期乃至幾個月當中，美國政府的工作日程中最主要的問題。
1991年9月2日是總統假期的最後一天。布什總統剛剛吃完了午餐，喝了一杯雪利酒，他陷入了沉思。」47年前的今天我在小笠原群島被擊落以後，」他向錄音機口述著，「世界以及我的生活發生了太多改變，真的太多了。」1944年9月2日，年僅20歲的喬治·布什中尉開著「復仇者號」飛機，從被譽為最後的帝國的「聖哈辛托號」航空母艦起飛。「復仇者號」與另外3架魚雷轟炸機一起，負責攻擊日本在父島列島上的軍事設施。布什的飛機還未抵達目的地就被日本的防空炮擊中，但是這位年輕的中尉仍然成功地抵達了目標上空，並且還投下了炸彈，之後開始返回航空母艦。烈火吞噬了戰機，布什和兩位戰友跳傘逃生，墜入茫茫大海。只有兩個降落傘包開啟了，而布什成為了唯一的倖存者：他在救生筏上漂浮了4個小時之後，被一艘美國潛水艇救了上來。布什中尉被授予「飛行十字勳章」，並從此開始了新的職業生涯，經歷了許多重大事件。這一切使3個人的生命都擁有了意義（不算其他更多人的話）——就是布什自己，以及他在戰鬥中失去的兩位戰友。
而近半個世紀以來，世界也確實發生了很大改變。1944年9月，美國的強大盟友——斯大林完全佔領了羅馬尼亞和保加利亞，斯大林的指揮官們大舉進攻塔林和里加，重新奪取愛沙尼亞和拉脫維亞的首都，這兩個城市曾於1940年夏天被蘇聯強佔，在希特勒進攻蘇聯之後被納粹佔領。富蘭克林·羅斯福政府曾反對蘇聯的強佔行為，但是到1943年，羅斯福又告訴斯大林，美國不願在這個問題上與其展開一場戰爭，這個表態意味著承認蘇聯接管這一事實，而這一事實也於1945年上半年在雅爾塔會議上得到了預設。冷戰期間，美國一直採取平衡的方法，既承認蘇聯對波羅的海國家的實際控制，又拒絕承認蘇聯對於這些地區擁有主權。雖然關閉了愛沙尼亞、拉脫維亞和立陶宛的駐美大使館，但是美國政府在冷戰期間一直承認這3個波羅的海國家的公使館的主權，並一直與其保持著合作。
35歲的尼古拉斯·伯恩斯，當時在國家安全委員會和白宮駐波羅的海美國社團聯絡處任職員，後來回憶道：
我們一開始就非常重視波羅的海國家。我們從不會承認蘇聯對他們的強制性兼併。我們雖然承認了蘇聯對亞美尼亞、土庫曼和烏克蘭的主權，但我們從不會承認其在波羅的海國家的主權。我們要讓波羅的海這些國家的公使館保持開放，要保護1940年這些國家交給我們託管的黃金。美國國會強烈希望波羅的海國家能獲得自由，其中有一個很有影響力且很活躍的波羅的海社團，叫作波羅的海——美國聯合國家委員會，我作為白宮職員，與他們保持了頻繁的聯絡。我們政府非常想去支援波羅的海的權益。
冷戰時期，作為美國對外政策思想的重要組成部分，美國對波羅的海國家的獨立長期以來一直表示支援，儘管支援的熱情時高時低。根據這一思想，一戰後波羅的海國家本是獨立的，但之後被蘇聯不合法地攫取了。但美國對摩爾多瓦、烏克蘭西部地區和白俄羅斯西部地區又採取了不同的策略，這些國家在一戰後被合併進了羅馬尼亞和波蘭之中，但在1939年《蘇德互不侵犯條約》簽訂之後，它們和波羅的海國家一起被蘇聯兼併了。這樣區分有一個很特別的邏輯：因為不同於波羅的海國家，後者沒有一個在一戰後得到獨立，或被國際法承認。因此，美國對外政策專家認為，應該對波羅的海國家進行特別處理，他們認為波羅的海國家與波蘭、匈牙利和捷克斯洛伐克是同一類的。按照這個邏輯，蘇聯僅僅從東歐地區撤離還不夠，還需要讓波羅的海國家恢復獨立。
莫斯科很難認同或完全理解這一邏輯。對於蘇聯來說，波羅的海國家並不是東歐國家，而是俄羅斯帝國時期的既有領土，是1917年俄羅斯革命時期因被帝國主義干涉而失去的領土。蘇聯曾在《蘇德互不侵犯條約》中重新獲得並在1941年後再次失去該地區，又在同希特勒激戰後再次得到該地區。在莫斯科看來，西方盟友已經在德黑蘭和雅爾塔會議上接受了這一新的地緣政治事實。對於蘇聯國家領導人來說，放手讓波羅的海國家獨立是不可想象的事，這些人有著固化了的冷戰思維，認為只有保持對波羅的海地區的繼續管控，才意味著真正結束了自1917年革命以來西方對俄羅斯的不公正待遇。維持對波羅的海國家控制的更直接的原因是：這些國家的脫離會為蘇聯內部其他共和國樹立一個榜樣，並可能導致蘇聯的終結。就像蘇聯外交部長謝瓦爾德納澤曾向馬特洛克所說，波羅的海國家並不是被武力搶佔的唯一國家。
對於戈爾巴喬夫及其強硬路線派來說，再次使用武力也是一種方法，但這種方法未能得到徹底貫徹。在對外政策的實施中，擺在他們面前的主要阻礙就是美國及其他西方國家的立場。1991年初蘇聯派出軍隊鎮壓之後，布什已經用最簡單易懂的語言向戈爾巴喬夫說明，一旦蘇聯對波羅的海國家使用武力，後果將會怎樣。在一封1月24日由馬特洛克大使轉交給戈爾巴喬夫的信中，布什表示將根據蘇聯對波羅的海國家的表現，視情況決定如何與蘇聯進行經濟合作以及提供資助，此時蘇聯的經濟已經危如累卵。
「我希望您能與波羅的海國家新任領導人一起，朝著和平解決衝突的方向作出努力，」美國總統寫道，「但鑑於俄羅斯還沒有積極努力的表現，也未朝這個方向作出轉變，我只能對此作出應對。因此，如果您不立刻採取積極行動，我將會凍結我們之間的很大一部分經濟合作，其中包括進出口信用擔保、商品信貸公司信用擔保、對蘇聯在國際貨幣基金組織和世界銀行中‘特殊夥伴地位’的支援以及大部分受美國支援的技術援助專案。甚至，即使《雙邊投資協定》或者《稅務協定》完成談判，我也不會把它們提交給美國參議院，使其獲准通過。」
信中一段以蘇聯對待波羅的海國家的視角敘述了美國對蘇聯經濟援助的歷史。「儘管蘇聯封鎖了立陶宛的經濟，我還是尊重您的個人要求，並且簽署了貿易協議，」布什寫道，「您曾向我保證，會與波羅的海國家和平處理一些分歧。幾個星期後，您就會解除經濟封鎖，並且與立陶宛以及其他波羅的海國家的領導人開始對話。從那時起，我們的經濟合作範圍擴大了，去年12月12日，為了幫助您的國家應對在冬天到來時面臨的艱難處境，我採取了一些措施，此時我們的經濟合作關係達到了頂點。」布什解釋說，蘇聯軍隊對波羅的海國家的軍事幹預使美方無法繼續對蘇聯施以經濟援助。「令人遺憾的是，」信中寫道，「最近兩個星期發生了這麼多事情，在波羅的海國家裡至少有20人因此喪生，良知讓我不能而且絕對不會繼續對蘇聯進行援助了。」
「沒有任何人希望蘇聯解體。」這是布什寫給戈爾巴喬夫信中的一句話。他並不想誤導蘇聯。布什及其政府的確沒有想要通過以推動波羅的海獨立的方式扼殺蘇聯。1988年，蘇聯外交部副部長阿納託利·阿達米申向美國副助理國務卿托馬斯·西蒙斯請求道，「千萬、千萬、千萬別在波羅的海國家開闢第二戰場了」。他被告知，美國並沒有此類意願，也就是說美國政策的目的並非想促使蘇聯解體。直到1989年、1990年甚至1991年情況也都是這樣的。但是無論布什怎麼理解自己及其政府的所作所為，推動波羅的海國家獨立確實促成了蘇聯的解體。
戈爾巴喬夫在其執政的最後兩年裡對西方經濟援助越依賴，就越想要解決波羅的海危機，給予這些難以控制的共和國更大的自主權。而這是一種倒退。根據蘇聯憲法，波羅的海國家與其他聯邦共和國有著相同的權力，包括蘇聯最大的3個共和國——俄羅斯、烏克蘭和哈薩克。而一旦啟動這樣的改革，蘇聯憲法將形同虛設，失去效力。因此當戈爾巴喬夫及其顧問們請求立法給予波羅的海國家更多特權時，其他共和國感到了不公正待遇，並且要求擁有與波羅的海國家相同的待遇。如果戈爾巴喬夫及中央政府拒絕這類要求，其他共和國就會開始自主行動。結果自1988年秋天愛沙尼亞宣佈獨立起，蘇聯的加盟共和國開始一個接一個地宣佈獨立，並最終在1990年夏季蘇聯面臨解體。政變後的獨立宣言也是在波羅的海事件之後發生的。
美國深知，促使波羅的海國家獨立就意味著削弱戈爾巴喬夫的力量，也意味著削減美國在世界其他地區的利益。波羅的海獨立與美國全球規劃並不一致。「我們甘冒風險，精誠合作，許多事影響了世界、影響了我們自己，」布什在1991年1月23日寫給戈爾巴喬夫的信中這樣說，「我想到了軍控，阿富汗、古巴、安哥拉以及其他地區的問題也是如此。你也可能會自然而然地謹慎處理德國和波蘭問題，他們都不願回到與蘇聯的舊關係之中。」總之，就像時任美國國家安全副顧問蓋茨所注意到的，布什政府面臨著非常棘手的局面：推動波羅的海國家獨立的做法將削弱美蘇對話。
而且還有美國國內政治的問題。布什從未贏得共和黨右翼的完全信任，因此不得不密切關注著波羅的海裔美國人的傾向。多年後他這樣回憶：「上至美國——波羅的海社團負責人，下至我一直保持密切聯絡的‘專家’，我都通過媒體向他們做了大量的宣傳，讓他們接受戈爾巴喬夫的‘新思維’以及不傷皮裡的改革。」但7月在飛往莫斯科和基輔的前夜，布什還是收到一封由45名國會議員簽署的聯名信，信中催促他利用這次峰會，「有效地向蘇聯人施壓，讓他們與波羅的海國家領導人進行直接和實質性的談話」。
波羅的海獨立問題不僅僅是布什與戈爾巴喬夫談話的重要議題，還是與葉利欽以及克拉夫丘克（布什在訪蘇期間將要會見的兩位蘇聯領導人）談話的重要議題。但是戈爾巴喬夫引用了蘇聯法律——正如布什所知，憲法使這些國家脫離蘇聯成為不可能的事。美國總統發現，一面是戈爾巴喬夫耍弄手腕，在波羅的海獨立的問題上並不屈從於美國；另一面是國內持久的批評，布什被夾在中間，左右為難。很明顯，受美國國內波羅的海移民組織及共和黨內支援者的壓力，布什總統及其顧問將會按照美國國內政治的要求去做，他們希望對外政策中的一項項難題最終能水到渠成地解決。
從某種角度上來說，他們的確等到了這一結果。布什想讓戈爾巴喬夫給予波羅的海國家實質上的獨立，而蘇聯政變的失敗使布什看到了希望。布什在錄音機中錄下了8月21日的日記：「如履薄冰的戈爾巴喬夫在軍隊和克格勃（蘇聯國家安全委員會）等問題上，尤其擔心他的政治權力。因此我們可以藉此在古巴、阿富汗和波羅的海國家等問題上取得進展。」波羅的海國家在蘇聯政變之前或政變發生時就已經宣佈獨立了，他們還需要蘇聯議會通過決議，以使其獨立變得合法，因此波羅的海國家領導人又一次求助於美國總統了。蘇聯政變剛失敗，華盛頓就收到了立陶宛議會領導人維陶塔斯·蘭茨貝吉斯送來的信：「總統先生，您能向戈爾巴喬夫先生提出建議，讓他支援我們的決議嗎？這樣問題就能解決得更快更有效。」蘭茨貝吉斯認為這也將是戈爾巴喬夫證明其民主態度的最後機會。「雖然我們指望戈爾巴喬夫還會參與波羅的海國家獨立的問題，這樣能從某種程度上挽救他的政治顏面，但我們並不清楚他到底還能在位多久。」蘭茨貝吉斯這樣說道。他讓布什立刻「重申對立陶宛獨立的支援」。
然而自蘇聯政變發生以來，讓布什宣佈美國承認波羅的海國家的壓力也陡然增加了。8月23日，美國共和黨參議員斯雷德·高登寫信給布什，要求美國承認和宣佈「對波羅的海國家的任何軍事行動都將完全破壞蘇聯與這些國家的關係」。蘇聯政變期間，這位參議員還想在波羅的海國家啟動緊急狀態。但美國確實在承認波羅的海國家問題上落於人後。8月20日和21日，愛沙尼亞和拉脫維亞兩國宣佈獨立之後，一些中小國家就立刻予以承認，冰島是其中最早的。隨後，布什給戈爾巴喬夫拍去電報，說美國已經等不了了，將在8月30日宣佈承認波羅的海國家獨立。戈爾巴喬夫問布什能否延遲到9月2日，戈爾巴喬夫希望他的國務院能在那一天承認波羅的海國家。結果，新國務院直到9月6日才建好。
可布什再也等不了了。在戈爾巴喬夫最初提議的9月2日，也就是布什在肯尼邦克港度假的最後一天，他宣佈承認波羅的海國家獨立。午飯後，欣賞著海上的景緻，海景陽臺上的布什對著他的錄音機說道：「今天我開了一個媒體見面會，我承認了波羅的海國家的獨立。我與愛沙尼亞和拉脫維亞的總統通了電話，幾天前也和立陶宛的領導人蘭茨貝吉斯進行了談話。我告訴他們我們下一步的行動，我告訴他們為什麼我們等了這麼多天才宣佈承認。我想要做的，就是運用美國的權力與威望，不擺架子，不做帶頭的那個人，而是鼓勵戈爾巴喬夫在解放波羅的海國家問題上加快進度。」在幾天前寫給蘭茨貝吉斯的信中，布什寫道：「蘇聯武力兼併立陶宛的行為，我們一直未予以承認，而且在之後的51年裡，可以很自豪地說，在很多艱難時刻我們都站在立陶宛人民的一邊。」
9月初，度假回來的布什開始思考如何處理與蘇聯之間的關係，這是其議程中的首要問題。無論布什本人還是其顧問都對下一步行動沒有頭緒：面對瞬息萬變的局勢，美國白宮的處理方式依然是隨機應變。大家認為在這種情況下，這是唯一合理的做法。也許是這樣吧。但美國總統自己也承認：「對於蘇聯正在發生的事情，我認為美國不需要裝作能扮演重要角色，引導其結果。」布什和他的國家安全顧問斯考克羅夫特也擔心美國過多的行動會再一次導致政變。「美國的要求或宣告可能會事與願違，反而刺激蘇聯強硬派。」布什和斯考克羅夫特寫道。
9月5日，莫斯科議會宣佈拋棄憲法、解散議會。布什也在當天召集了國家安全委員會，對蘇的主要安全議題是削減核武器和物資儲備問題，但會上還是用了大量時間討論其他對蘇戰略的問題，目前白宮對此還未形成完整的框架。美國總統開篇說道：「波羅的海國家終於獲得自由了，也在該地區掀起了獨立運動的浪潮，我們面臨著複雜的形勢。」事實也確實如此。美國政府認為對蘇聯其他地區獨立運動的政策應與對波羅的海國家的政策有所不同，對波羅的海國家有益的政策卻會為烏克蘭帶來不良影響。即使和中央保持一致，與這些共和國對立，誰又能代表現在的蘇聯中央呢？是葉利欽革命派，還是老練的戈爾巴喬夫自由改革派呢？媒體一致在批評布什支援戈爾巴喬夫而忽略葉利欽，布什現在是否應該完全轉向葉利欽呢？「儘管葉利欽是一個英雄，一個純粹的英雄，但一個月後他又會變成什麼樣呢？」幾年後，布什及其國家安全顧問回憶起這段艱難的局勢時，美國總統這樣寫道。
那天布什向其顧問們詢問意見，並提醒他們做選擇一定要小心謹慎。他向大家說：「我們不能瞎忙。」房間裡只有一個人對布什提出的小心謹慎無動於衷，那就是50歲的國防部長——理查德·切尼，他當時也參與了這一會議。不像斯考克羅夫特和總統，切尼認為美國有能力且應該掌控蘇聯局勢。他對大家說：「我認為事態發展遠沒有結束，我們還能建立一個權威政權，一年以後，一旦事態發展不利，到時候我們就會奇怪為什麼當時我們不採取更多措施。」他更傾向於積極主動的戰略：「我們應該領導並左右局勢。」
切尼力主美國政府加強與蘇聯加盟共和國的聯絡，這實際上將加速蘇聯解體，最終使蘇聯這一威脅得以消除，並使五角大樓的預算得以削減。國防部長並不認為應將對波羅的海國家的政策同對烏克蘭的區分開來。他認為如果這些地區想要獨立，那美國就應該支援它們。當時，他建議在所有蘇聯共和國設立美國領事館。對切尼來說，斯考克羅夫特所提出的，美國和g7對那些國家的援助都要經過蘇聯中央，這一觀點是「舊思維的典型」。在布什及斯考克羅夫特的回憶錄中，他們評價切尼的提議內容空虛，但又「在加速蘇聯解體的問題上毫不掩飾」。
對於切尼的強勢，還是詹姆斯·貝克（時任美國國務卿）給予了回應。貝克是布什的私人朋友，而且白宮的人都知道，他對於布什的觀點有著舉足輕重的影響。同切尼一樣，貝克認為美國應該站在左右蘇聯發展的立場上。貝克照本宣科地讀著其職員為他準備的備忘錄：「雖然事情終會有個結果，但就像政變時一樣，我們的話曾經、也將對領導人的未來行動產生重要影響。」在參加這次會議之前，貝克就已向媒體公佈了美國應在該地區實行的五項基本政策。這也向蘇聯的加盟共和國領導人傳達出資訊，美國對於他們有怎樣的期望。這些原則包括和平進行國家自決、不侵犯現有邊界、尊重民主及其法律、尊重人權尤其是少數民族的人權，最後是尊重蘇聯的國際義務，因為美國國務院決不能允許正與戈爾巴喬夫就《削減戰略武器條約》談判的成果化為烏有。
貝克及其國務院顧問們並不想讓戈爾巴喬夫失望，因為他還是做了很多促進美蘇關係的事情的。對他們來說，戈爾巴喬夫及其政府班子既熟悉又和善可親，行為還有章有法。而國務院裡沒有誰與葉利欽及其外交部長科濟列夫相熟，更不要提其他共和國領導人了。與謝瓦爾德納澤走得比較近的一些人曾警告美國國務卿，蘇聯中央正在瓦解，民族主義正在膨脹。政變後為貝克準備的國務院備忘錄指出：「當前共和國紛紛宣告獨立的做法極可能導致共和國之間發生領土、經濟以及軍事爭端。」貝克還在國家安全委員會的會議上發言：「我們應該把在這些共和國開設領事館的事情緩一緩，並且儘可能地增強蘇聯中央的權力。」同時他還急切地指出了蘇聯解體可能會帶來的一些問題，尤其可能會帶來暴力流血衝突，以及核擴張。
切尼並沒有被這些話語說服，他覺得政府正在錯失機遇。「現在在烏克蘭問題上我們應該怎麼做？」他問道。他提出了蘇聯第二大共和國——烏克蘭宣佈獨立之後，擺在美國政府面前最大的問題。「我們要拿出對策。」
布什總統問烏克蘭是否會加入聯盟。切尼回答道：「不可能。蘇聯的自然解體對我們是有利的。如果完全出於自願，聯盟有可能結成；而一旦失去民主，演變成一些小國，對我們更為有利。」
貝克回應道：「蘇聯的和平解體才對我們有利，我們可不想要第二個南斯拉夫。」
斯考克羅夫特站在貝克一邊，他向國務卿問道，如果不支援蘇聯，就會面臨流血衝突，那麼他是否會選擇支援蘇聯？「按照《赫爾辛基協議》的規定，和平改變國界才符合我們的利益。」國務卿的回答正是斯考克羅夫特想要的。
斯考克羅夫特接著說：「但是如果蘇聯解體帶來了流血衝突，我們是否應該反對解體？」貝克建議繼續堅持現有政策，與共和國領導人保持合作，但是不支援蘇聯解體。切尼對此並不同意，在他看來，與共和國加強聯絡可以得到更多。
那天的議程之中，唯一由布什總統提議施行的是核裁軍，這也是極其重要的一項議程。參謀長聯席會議主席科林·鮑威爾將軍也參與了那天的會議，他認為只要核武器在蘇聯軍隊的手中，而不是在那些政客的手中，它們就是安全的。鮑威爾有著多年的核外交經驗，其間他認識了許多蘇聯高階軍官，因此他傾向於相信他們。他並不相信當前的新一波領導人，而且並不同意將其他共和國的核武器轉移到俄羅斯。如今，蘇聯中央仍在，軍隊仍處於掌控之中，美國還有一個也許是最後一個在對蘇的核外交中取得成果的機會。布什讓切尼為削減核武器準備一份提議，這既能省錢，又能顯得布什政府面對蘇聯局勢發展並非只是被動應對。布什決定儘可能地推動事態往之前的方向發展——核裁軍，這也是美國人民想要的。戈爾巴喬夫仍然是值得託付的，因此他們將幫助蘇聯儘可能地維持下去。