1861年，俄國廢除了農奴制，美國正深陷南北內戰的泥潭。
清帝國的命運，同樣處在關鍵的轉折點上。上一年「庚申之變」\京城陷落，皇帝北逃，是清廷立國以來前所未有的恥辱。為了應對佔據北京城的英法聯軍，清廷在1861年被迫成立總理各國事務衙門，作為與世界各國對接的專門機構。同年，北逃的咸豐皇帝在憂懼不安之中，死於承德避暑山莊。
咸豐皇帝至死不回京
總理各國事務衙門成立於1861年1月，一般簡稱為"總理衙門」。在它之前，負責辦理洋務的中央機關叫作「撫夷局」，是一個臨時性機構。從「撫夷」到「總理各國事務」，機構名稱的轉變，透露出"中央王朝"的外交心態發生了微妙變化。
此時執掌清帝國最高權柄的，是咸豐皇帝奕芒。
奕仁19歲繼承皇位，本年剛好30歲，正值年富力強。自登基以來，除鎮壓太平天國外，咸豐皇帝還有一件念念不忘的事情，那就是為父親道光皇帝雪恥一一道光時代的"英夷得志"，也就是後世所說的"第一次鴉片戰爭"的結局，在咸豐皇帝看來是不可接受的恥辱。
為了復興中央王朝"以夏制夷」的昔日榮光，咸豐皇帝甫一上臺便對外改走強硬路線。於是，那些在道光時代因主張議和而受重用的官僚，在咸豐初年紛紛下臺。如浙江寧紹臺道咸齡，被開缺的罪名是「惟夷首之言是聽」；閩浙總督劉韻珂與福建巡撫徐繼畲，被免職的罪名是「委曲以順夷情」；朝中重臣穆彰阿與耆英被革（降）職時，咸豐皇帝親筆撰寫他們的罪狀，說他們"抑民奉夷"，打壓民意迎合洋人。2
取而代之的政壇紅人，是那些敢於對外講硬話、揮拳頭的主戰派人物。如1841在臺灣與英國人發生武力衝突，本已因病回籍的姚瑩，被咸豐皇帝重新起用升任廣西按察使3；1849年在廣州拒絕英國人的入城要求，組織團練試圖與英國人以武力相抗的廣東巡撫葉名琛，也得到咸豐皇帝的賞識重用，擢升為兩廣總督，授體仁閣大學士工
遺憾的是，咸豐皇帝並無切實的力量來支撐自己的強硬路線。
咸豐皇帝即位的第二年，就爆發了太平天國運動；即位的第六年，「英夷」與"法夷」又捲土重來。在這內憂外患之中，八旗軍隊一觸即潰，充分展示出無能與腐朽。太平天國定都南京之後，江南半壁搖搖欲墜，逼得咸豐皇帝不得不重用曾國藩、李鴻章、胡林翼與左宗棠等一眾漢族官員去組織團練武裝。1858年，英法聯軍兵臨城下，又逼得咸豐皇帝不得不接受《天津條約》。他維持天朝榮光的最後手段，只剩下覲見禮儀。為保住這最後的"體面」，他向前方負責談判的官員下達指示，要求條約中必須規定西方使節來華後，「一切跪拜禮節，悉遵中國製’度，不得攜帶家眷」l他絕不接受西方使節在覲見時以鞠躬禮代替跪拜禮，那是清帝國最緊要的顏面，是清廷「天下共主」這一身份最關鍵的標誌。
但清軍已然戰敗，咸豐皇帝的指示無法得到貫徹。中英《天津條約》第三款裡，白紙黑字規定：「英國乃自主之邦，與中國平等，大英欽差大臣覲見大清皇帝時，必須使用英國使節謁見其他國家元首的統一禮節。"鑑於條約具有"最惠國待遇"性質，這實際上意味著所有西方國家均將依約以鞠躬禮儀覲見清朝皇帝。
至此，可用的對策只剩迴避--夷人不肯跪拜，大清也沒有力量強迫他們跪拜，那麼最好的辦法就是不讓大清皇帝與夷人國家的使節直接會面。
咸豐皇帝也正是這樣做的。1860年，英法聯軍因換約糾紛自天津攻人通州，再次兵臨城下。聯軍提出八項議和條件，咸豐表態可以全部應允，"萬難允許」的只有國書須「親呈大皇帝御覽」這一條。他責令負責談判的怡親王載垣堅決抵制該條：'•、
國體所存，萬難允許。該王大臣可與約定，如欲親遞國書，必須按照中國
禮節，跪拜如儀，方可允行；設或不能，只宜按照米（美）、俄兩國之例，將國書齎至京師，交欽差大臣呈進，俟接受後，給予璽書，亦與親遞無異。6
在指示的末尾，咸豐還說，「設該夷固執前說，不知悔悟，唯有與之決戰」。但決戰並不存在。談判失敗後，咸豐皇帝匆忙逃往熱河。英法聯軍攻入京城，燒燬了圓明園。
出逃的第三天，咸豐下詔，命曾國藩、袁甲三、慶廉、苗沛霖等人率部北上勤王。皇帝在諭旨裡說：八旗出身的將領勝保出了個主意，稱夷人「以火器見長，若我軍能奮身撲進,兵刃相接，賊之槍炮，近無所施，必能大捷」，但蒙古與八旗兵丁已沒有"奮身擊刺」的能力，只有川、楚兩地的兵勇可以"俯身猱進"與夷人近身肉搏。所以他下旨讓曾國藩與袁甲三"各選川、楚精勇二三千名"，分別由鮑超、張得勝率領北上；讓慶廉從彝勇、川勇、楚勇裡「挑選得力者數千名"，由黃德魁、趙喜義率領北上；讓苗沛霖從安徽的苗練中挑選「數千名"，派妥當之人率領北上。7皇帝惶惶不可終日，亟盼眾軍速來勤王。故此不但在諭旨裡寫明瞭各支勤王軍隊的數量，也指定了各支勤王軍隊的指揮官。
曾國藩接旨後，陷入兩難境地。他的軍隊正與太平軍在安慶進行關鍵一戰，僵持不下，派兵北上緩不濟急，不過是在做無用功，且有可能毀了安慶的戰局；不派兵北上，又會招來皇帝的猜忌。曾國藩最後聽取了李鴻章的"按兵請旨」之策，一面按兵不動，僅命鮑超赴京交由勝保指揮；一面上奏說「自徽州至京五千餘里，部隊速程，須三個月乃可趕到"，而洋人距離都城不過數十里，僅靠鮑超率兩三千軍隊北上很可能遠水救不了近火，而如果進入長達數月的相持狀態，那僅靠鮑超的數千人也不足以勤王，所以請旨由自己或湖北巡撫胡林翼率大軍北上。8
在沒有電報的時代，從請旨到批覆，靠驛馬傳遞一來一回需時很長。曾國藩的盤算是用時間來消磨掉進退兩難的境地，靜待局勢發生變化。事情的發展也果然如此。袁甲三部從安徽鳳陽一帶出發北上，花了兩個多月抵達勤王前線時，恭親王奕祈早已奉新的諭旨，正在以外交手段收拾殘局。
英法聯軍無意推翻清廷。他們自從新條約裡收穫不菲利益後不久，便退出
了北京城。眼見連京城陷落也撼動不了咸豐皇帝對跪拜禮儀的堅持，英、法兩國也暫時讓步，不再執意讓公使入覲"親遞國書」。但咸豐皇帝仍然傷心欲絕，因為洋人終究還是用鞠躬禮面見了皇弟恭親王奕訪。他在詔書裡將此事定性為清帝國的重大恥辱：
此次夷務，步步不得手，致令夷酋面見朕弟，已屬不成事體，若復任其肆行無忌，我大清尚有人耶？9
英法聯軍走了之後，咸豐皇帝仍不願返回北京。他擔心洋人只是暫時退去，洋使節慾以鞠躬之禮謁見自己並親遞國書的念頭並沒有打消。在詔書裡，皇帝勒令一線負責談判的大臣想辦法徹底斷絕這種可能性。皇帝威脅說，如果鑾駕回京後洋人又跑來要求覲見，那就別怪他追究談判大臣們的責任：
若不能將親遞國書二層消弭，禍將未艾。即或暫時允許，作為罷論，迴鑾後，復自津至京，要挾無已，朕唯爾等是問。sup，0/sup
1860年12月，恭親王奕訴終於自英、法兩國公使處取得了不再要求入宮覲見皇帝的保證。但咸豐對保證心存疑慮，堅持留在承德避暑山莊，不肯回京。新條約已經生效，核心利益已經到手，英、法兩國也無意激化與咸豐皇帝的衝突。1861年1月9日，英國政府訓令其駐華公使，讓他不必再向清廷提出面見皇帝親呈國書的要求，只需清廷承認其為英國政府的代表即可。隨後，其他國家也採取了相似的處理方式。
奕訴艱難創設總理衙門
皇帝可以躲在熱河，但外交仍需有人去辦。
洋人們也可以不再執著於覲見咸豐，但他們已經認識到'•'夷"字帶有侮辱性含義，已不再願意與"撫夷局」之類的機構交涉。負責辦理善後事宜的奕訴等人，只好上奏請求另設新機構來處理這些事。總理衙門遂應運而生。
原本，英法聯軍初來時，奕］斤與其兄咸豐皇帝一樣，也是主戰派陣營裡的一員。可惜現實無情，清軍一觸即潰且開門納敵，聯軍幾乎未損一兵一卒就進了北京城，留給奕訴的只有城下之盟。籤《北京條約》時，奕訴的內心非常忐忑，擔憂"目前之所失既多，日後之貽害無已」"。但聯軍"以萬餘眾入城，而仍換約而去，全城無恙」%竟能依照條約主動退出京城，又讓他頗有一些意外。在給咸豐的彙報奏摺裡，他說這些洋人"漸覺馴順""「志在通商」\並無奪取清帝國政權的野心，「猶可以信義籠絡馴服其性"九「馴順、馴服」這些字眼，自然是在迎合咸豐的立場。不再堅持消滅洋人，則顯示奕訴對條約外交多少已有了一些正面看法，這也是他主張設立新機構來處理洋務的一個重要原因。
奕訴在奏摺裡說：之前各國之事，都是由外省督撫上報，然後彙總到軍機處。近年來外國事務繁多，尤其是外國公使駐京之後，若沒有一個專門的機構來對接，「必致辦理延緩，未能悉協機宜」16。奕訴還說，英使威妥瑪來京，聲稱很擔心英軍自天津撤走後條約的落實會出問題，「臣等相機開導，以釋其疑」。拿什麼開導、勸說威妥瑪放下疑慮？就是向他透露口風，說清廷計劃"設立總理外國事務衙門專辦外國事務」。奕訴告訴咸豐，威妥瑪聽到這個訊息非常高興，「該公使聞之，甚為欣悅，以為向來廣東不辦，推之上海，上海不辦，不得已而來京。如能設立專辦外國事務地方，則數十年求之不得，天朝既不漠視，外國斷不敢另有枝節等語」"。
如此這般，咸豐只能批覆同意。但他在批覆中，將新機構的名字改成了"總理各國通商事務衙門"。增入"通商"二字，實有限制新機構權力範圍的用意。奕訴的奏摺裡說威妥瑪對撤軍有很深的疑慮，又說威妥瑪對新機構很感興趣且很願意與新機構打交道，還「斷不敢另有枝節"。這些話，既讓咸豐感到新機構不能不設，也讓他感覺到新機構存在挾洋自重、尾大不掉的危險。