1863年11月底，英國人羅伯特-赫德(roberthart,1835-1911)被清廷任命為海關總稅務司。此後，他將在這個位置上為清廷服務長達40餘年。
在當時，赫德的就任並不是一件特別引人矚目的事情。但事後回望，赫德建立的近代海關係統對延續清廷國祚實可謂至關重要一一1849年的關稅收入僅221萬兩白銀，只佔到同年財政總收入的5.3%；到1864年已上升至787萬兩白銀，約佔同年財政總收人的12%1；1901年，清廷的財政總收入約8820萬兩白銀，其中關稅收入為2380萬兩，佔比約27%2。如果沒有關稅收入的大幅增長，晚清的許多改革將無錢啟動，許多對外賠款也將無力支付，大清帝國也很可能提前滅亡。
由洋人執掌海關大權這種事，是如何發生的？
"領事保關制度"因貪腐崩潰
1842年之前，清廷只有傳統的"市舶司」。第一次鴉片戰爭後，清廷與英國簽訂條約，開放五口通商，傳統的"市舶司"或"十三行」都不再適用，不得不效仿歐洲建立近代海關。
《南京條約》談判期間，英方代表璞鼎查圍繞海關制度，提出過兩項基本期望：一是五個通商口岸實施的稅則與關稅額度應該一致，而不是五個口岸各行其是。二是稅額不管是多是少，不管是進口稅、出口稅還是子口稅，都要明確定下來，"不得留有些許餘地，聽由地方官吏專擅或任意處理"。3前者若做不到，會造成商業上的混亂，商人們對某些口岸避之不及，對某些口岸趨之若鷲。後者若做不到，會造成納稅沒有定額，地方官有寬裕的權力尋租空間，商人們永遠處於不可預知的政策風險之中。
當時負責談判的清廷官員，似乎並不理解英方這兩項期望的真正含義。他們回應璞鼎查說，按清帝國慣例，海關稅則要由中央制定，正稅也要交給中央；維持海關官僚機構運轉的經費需要從其他專案裡尋找，這部分稅收的開徵權是下放給地方的。
這種回覆讓璞鼎查非常憂慮。一個典型的負面案例是茶葉，其出口正稅是每擔不到紋銀2兩，但商人實際繳納的稅額常達到每擔6兩之多。多出來的那4兩關稅，便是因地方政策變動而產生的不可控部分。今年是紋銀4兩，明年可能就會變成8兩10兩。璞鼎查要求清廷在制定稅則時，一定要把海關的一切運作開支都算進去，然後制定一個明確、固定的稅額。
談判期間，璞鼎查還組織了英國商人聚會，希望他們能就「收多少關稅合適」這個問題給出意見。結果沒有商人能夠說清這個問題，因為他們根本不知道自己納了多少關稅。多年來，他們在清帝國的商業活動無法依賴正規制度，必須靠賄賂與人脈才能立足，而後者是一個沒法將賬目算清楚的無底洞：
每個人都已習慣於通過行商、通事和其他一切類似的人們，為他們自己和他們的僱主，儘可能地做最有利的討價還價，人人都是賄賂公行，隨時準備用最為有害的整批走私方法逃漏中國政府的正當稅課，而且從上到下的全體地方官員也都佯作不見，並分潤這筆非法得利。結果自然是沒有一個商人能說得出（即使他願意這樣做）實際上以關稅的形式究竟付出了多少。4
此外，以何種貨幣繳納關稅也是個極其麻煩的問題。清廷的貨幣制度非常混亂。銅錢雖然全國通行，但質量與重量各不相同。銀兩也是同樣的問題，各省純度都不一致。總之，確定的稅則、明晰的稅率與統一穩定的貨幣，是近代海關成立時必須具備的基礎條件。而清廷在19世紀40年代成立海關時，這些條件全都不具備。其漸漸完善成型，已是19世紀60年代之後的事了。
除了沒有上述基礎條件（也意識不到需要創造這些條件），清廷當時還面臨另一項困難，那就是徵收關稅是一項技術活，但當時清廷沒有人才，沒有能力將徵收關稅一事落到實處。這也是關稅長期無法成為清廷核心財源的重要原（因之一。為了彌補這種不足，《南京條約》及其後的相關附屬條約中，設立了
一種"領事保關制度"，或叫作"領事管制貿易制度」。
所謂"領事保關制度"，簡單說來就是英國商人的船隻到達清帝國港口後，須先向英國領事呈報相關檔案，再由領事發文通知清廷海關。卸貨時由領事通知清廷海關一起查驗，然後照章納稅。實際上等於將防範偷稅漏稅和打擊走私這一技術活交給了英國領事館來做。1843年的《中英五口通商章程》裡明文規定，英國方面的「管事官"必須對"英國在各港口來往之商人」嚴加約束，「倘訪聞有偷漏走私之案，該管事官即時通報中華地方官，以便本地方官捉拿"二換言之，英國駐華領事不但要監督來華英商防止他們偷稅漏稅，還有責任向中方提供偷稅漏稅的情報。
這種"領事保關制度"沒能維持太長時間。
雖然制定了稅則，也確立了稅率，但清廷的海關機構缺乏監管，腐敗問題始終沒有得到解決。與舊時代相同，新時代的海關官吏們對偷稅漏稅視若無睹，還與那些不老實的商人勾結取利。英國駐上海領事阿禮國(rutherfordalcock)觀察到，在19世紀50年代，上海已成為各國無賴冒險家的樂園：
(這些人)是國家的恥辱，也是公眾的禍害。他們和誠實的人們爭奪商業機會，並且把往來通商的權益變成欺詐和逞兇的手段……同中國官廳在海關方面有直接關係的外國商人們，創出了一整套走私的方法和種種偷漏國稅的詭計，而這些中國官廳都是多少有些唯利是圖和貪汙腐化的。中國法律和條約規定一概被置之不理，有時是一夥人用強力破壞港口章程，但更常見的是本地官廳和外國人之間的行賄串通。帝國稅收被這兩種方法欺矇偷漏；對外貿易已經腐蝕敗壞，成為一種冒險和欺詐的勾當了。6
"領事保關制度"崩潰的另一個原因是：美國、法國分別與清廷簽訂的條約裡，沒有"監督本國商人不得偷稅漏稅"的相應條款。這直接導致美國商人與法國商人的走私活動不會受到本國領事的干預。英國商人遂被置於一種相當不利的地位。他們群起向英國政府抗議，認為自己受到了不公正待遇。在曾任英國外交大臣的巴麥尊看來：
上海走私的盛行，既然是由於中國當局的翫忽或腐敗，那麼就沒有理由要求英國領事當局履行原屬於中國當局的那部分職責。而且其他各國領事當局，既然不以同樣方法預聞其事，管理他們本國的臣民或公民的買賣行為，則英國領事當局為保障中國收稅而出面干涉，勢必要將上海口岸的大部分貿易都送到其他國家的臣民和公民手裡，因為他們的買賣行為完全不受領事的管制，他們能夠和中國當局勾結串通，大肆偷漏中國的稅收，這樣英國商人自無法與之競爭。7
據此，英國政府宣佈：鑑於「中國當局並沒有意思採取有效措施保護中國關稅，自不能期待英國政府單獨承擔這項義務"，"英國政府認為有必要終止將來英國領事當局為保障中國稅收所作的一切干預」8。1851年8月，英國駐上海領事阿禮國照會上海道臺吳健彰：「本口英國領事自即日起停止為保障中國關稅的一切手續。閣下……不必指望領事提供任何非法行為或走私的情報。"9換言之就是：為了保護本國商人的利益，英國駐華領事不願意繼續替清廷監管本國商人的關稅繳納，不願意繼續為清廷提供關稅徵收方面的技術支援，也不願意繼續替清廷去打擊本國商人的走私活動。
作為補救，上海道臺公佈了一套新的海關章程，共計十條。其中比較重要的是第一條、第九條、第十條。
第一條規定外國商船到埠，其申報必須通過該國領事，再由受託人向清廷海關申請開倉卸貨的許可檔案。也就是外國領事雖不再負責緝私，但仍須介入海關貨物的申報工作。這種捆綁顯示了清廷的不甘，但對外國領事而言並無實際約束作用，無法驅使他們為清廷海關做事。第九條規定海關官吏有權稽查來往於港口的駁船小艇，有權勒令這些船隻停靠到海關碼頭接受卸貨檢查。第十條規定海關查獲的任何走私貨物，"不論其屬於何人或何旗號，一概沒收入官」。這兩條規定，清晰宣告清廷海關將加大針對走私的打擊力度。i°
新辦法帶來了兩個結果。
第一個結果是英國領事卸掉了緝私責任後，英國商人與其他國家商人的政策待遇迴歸平等。第二個結果是走私狀況更加嚴重。有統計稱，在新政策實施的四個月裡，只有850匹印花布申報了進口，同一時期售出的印花布卻多達2.5
萬匹左右，這些布多數是以顏色布或花邊布的名義進口，這樣的話它們的納稅標準就只有一錢，而非二錢八分。按《北華捷報》(northchinaherald)的說法，走私狀況加劇的核心原因，是商人們深諳與中國官員胥吏的合作之道。"
"外籍稅務監督制度"的由來
如此磕磕絆絆維繫至1853年，清廷海關終於到了發生變革的關鍵年份。
該年初，太平軍佔領南京，鄰近的上海受到震盪，人心惶惶，貿易陷入停滯狀態。銀根緊縮，英國商人無法獲得足夠的現金來繳納關稅，只好向領事阿禮國求助。阿禮國與上海道臺吳健彰商榷，希望由領事出面擔保將來補繳稅款，換取清廷海關給外商們發放出口許可檔案。吳健彰的回覆是鑑於目前形勢，他可以破例將外商繳納關稅的期限放寬一個月，時間從商船離港之日算起。隨後，阿禮國通知英國商人，要他們將應繳稅款的相關檔案提交給領事館，提供與之價值相當的資產(比如債券、房產憑據等)作為擔保，且簽訂一份按期繳納關稅的承諾書。如此，領事館就可以發放證件，允許他們的船隻帶著貨物離港。
這項措施只實施了大約一個月，原因是英國駐華全權公使文翰(sirsamuelgeorgebonham)不希望領事館成為是非之地。商人們未必能按時補繳稅款，他們提供的擔保品也未必會被按時贖回，由領事館負責將擔保品變現也不是容易的事情，最後難免演變成清廷海關與英國領事館之間的稅務糾紛。文翰指示阿禮國，除非得到上海道臺吳健彰正式的許可，否則必須停止這種做法。sup12/sup
失望的英國商人只好集體向文翰呈文訴苦。商人們控訴清廷懦弱無能，"對於它的臣民不能控制"，可能造成價值上百萬英鎊的貨物在上海毀滅，而唯一可以避免悲劇的做法，「就是延期以現款完稅"。文翰在回覆中拒絕了商人們的請求，理由是不能因為一個與英國有條約關係的君王與他的臣民之間發生了戰爭——這戰爭使英國商人受到了損害——就認為英國政府有權力廢止該條約關係中的重要部分。商人們又辯稱說自己的要求並非免稅，只是臨時延緩徵稅，文翰的回覆仍是拒絕介入，理由是徵收關稅不許拖欠乃清廷毋庸置疑的權力，除非得到清廷的許可，否則他無法單方面做出延緩納稅的決定，那超出
了他的許可權。sup13/sup
文翰的不介入立場也沒有堅持太久。
1853年9月份，小刀會攻入上海縣城，洗劫了租界內的上海海關，道臺吳健彰逃進了英租界。吳健彰試圖在英租界重設海關，但他的行動遭到英方抵制。英方的理由是：若允許吳健彰這麼做，就相當於用英國的炮艦和軍隊來保護他為清廷徵稅，這違背了租界在清廷內戰中保持中立的立場（此說有狡辯意味，畢竟海關原本就設在租界）。文翰同時指示阿禮國，稱基於中立立場，目前海關的稅收不能繳付給正在上海角力的雙方中的任何一方，為將來免生麻煩，領事館應在允許英國商船離港之前，向他們索取一份進出口貨物的清單，以便將來履行關稅補繳義務時有單據可查。sup14/sup
其實，在文翰發出這項指示之前，阿禮國已經制定了相似的政策，名為"海關機構不存在期間船舶結關暫行章程"。章程的核心內容是由英國領事館暫時替代被摧毀的清廷海關向英國商船徵收關稅。同在上海的美國領事表示支援阿禮國的這項政策。英國政府也對文翰與阿禮國的做法表示贊同。英國樞密院貿易委員會指示文翰，如果清廷恢復了在上海的秩序，也恢復了徵收關稅的能力，那麼可以將領事館代為徵收的稅款移交給清廷。如果清廷無力回到上海，領事館也無力繼續代為徵稅，可將所有已收稅款返還給納稅人。有意思的是，吳健彰不滿英美兩國領事的這項政策，英美兩國的商人也同樣不滿這些政策。因為此時此刻，其他國家的商船正在上海港進進出出如入無人之境，「關稅」一詞對他們而言已不存在。sup15/sup
1853年10月底，無計可施的吳健彰利用兩艘炮艦，在黃浦江上設立了一座浮動海關。美國領事隨即釋出通告稱：美國商人應該向浮動海關納稅，美國領事館不再代清廷徵稅。這種做法"兩全其美"，既滿足了吳健彰的要求（承認浮動海關），也滿足了美國商人的要求（由美國領事館代徵關稅是難以逃逸的，而浮動海關則形同虛設）。但英國方面仍無意承認吳健彰的浮動海關。文翰認為：徵收關稅的前提條件是對貿易提供保障，脆弱的浮動海關顯然不能提供這種保障。所以，在吳健彰重建起一個真正的海關之前，阿禮國的暫行章程將繼續有效。吳健彰無法反駁文翰，因為就在浮動海關設立的第二天，一艘卸完貨又裝滿貨的奧地利商船沒有繳納任何稅款，也未留下任何與繳稅相關的承