如何一勞永逸地避免再出現"天津教案」，避免再出現"庚申之變"，是清廷在1871年最在意的工作，也是總理衙門花費精力最多的工作。這項工作的最終成果是擬定了一份《傳教章程》。清廷希望用條約檔案的形式，將晚清的民教衝突有序管控起來。
遺憾的是，在說服各國公使接受《傳教章程》這件事情上，總理衙門失敗了。
清廷想主導一次條約外交
1870年底，曾國藩卸去直隸總督後，入京覲見了慈禧太后與同治皇帝。
君臣間的談話主題之一是民教衝突。曾國藩說，這些年到處發生民教衝突，全是"教堂教民欺不信教之百姓，教士庇護教民，教堂縱容教士，官府不能鉗制"所致。他建議朝廷「以後更換和約，須將傳教一條嚴議章程方好"，以後若有機會與各國修約，最好就傳教之事商談制定一個嚴格的章程。।
慈禧太后在"天津教案"中受了不小的驚嚇，所以談話結束之後，她等不及"以後更換和約」，即命總理衙門負責研究此事並拿出可行的辦法。總理衙門的工作成果是由文祥與沈桂芬等人主持，在1871年初拿出了一份《傳教章程》。
《傳教章程》的核心內容共計八條：
一、教堂不準設立育嬰堂，應由地方官自行辦理。二.
二、不準婦女入堂，並不準女修士在中國傳教。
三、教士應歸地方官管束，遇有教案，教士不得干預。
四、教案只應照案定罪，不得再議賠償，教民犯罪，教士不得庇護。
五、教士領護照往某省傳教，不得潛往他省，並不準偷漏稅項。
六、教堂所收教民，應報明地方官，按年造冊備案。
七、教士應遵中國體制，不準僭越q
八、教士買地建堂，應報明地方官有無風水窒礙，契上寫明教堂公產，不得假名他人。2
以上是總理衙門自行概括的《傳教章程》概要，分送給各國駐華公使的檔案自然還要詳細許多。比如其中提道：如果傳教士一定要收養孩子，那麼只准許收養「奉教人"的孩子，且要向官府立案登記。傳教士不可"毀謗中國聖教」，中國教民可以免攤民間的演戲賽會費用，但不能逃避差役、徭役和地方官府的"公事」，外國傳教士也不可以幫助他們逃避。傳教士不可以收有犯罪前科的百姓人教，收了哪些人人教必須向官府登記，以便官府按月或者按季度核查，若發現有人存在犯罪記錄，須將其驅逐出教。除了章程內容更詳細，總理衙門還在檔案中列舉了諸多案例，來說明激化出教案的責任主要在教方。3
總理衙門的核心訴求，是鑑於之前已用條約的方式允許各國來華傳教，但"又未立有詳細章程"，所以有必要再商訂出一個章程，將傳教之事規範起來，以一勞永逸地解決教案問題。以後再有衝突，就按章程裡的規定辦，不必動輒上升為國與國之間的戰爭。簡言之，清廷希望搞一次由自己主導的條約外交，這無疑是一次很可貴的嘗試。
在清廷內部，幾乎所有官員都高度贊同《傳教章程》的內容。閩浙總督英桂說，總理衙門擬的這個檔案，實在是"為維持全域性計者無微不至"，各國公使讀完檔案之後「應已幡然醒悟"。山東巡撫丁寶楨說，這份檔案可以算是「一紙書勝於十萬師"。兩江總督曾國藩也說，檔案將洋人恣意妄為的情況寫得很明白，真是「痛快淋漓」。當然，也有提意見者。署津海關道陳欽認為，在《傳教章程》裡將教方的"惡劣情狀」做全面的揭露，可能會引起對方的牴觸，不如綿裡藏針略去這些指控，「處處託詞保護"，以保護洋人的生命財產安全為由來說事，可能會更容易被接受。直隸總督李鴻章則說，法國公使羅淑亞一貫「偏袒教友」，各國公使也不願得罪法國幫清廷說話，這個章程好是
好，恐怕很難被認可。4
《傳教章程》送出後的結果，正如李鴻章所料，「各國皆置之不理，此件到歐洲各國不甚嘉納，意謂中間所指教士劣跡無據非真」5,歐美各國政府普遍持拒絕態度。
其中，俄國公使責備清廷對傳教"似有抑苛之意」，且"不許婦女入教」等條款是"干預教中規矩"，故《傳教章程》斷不可行\美國駐華公使鏤斐迪說，沒有必要回復清廷提出的這幾條章程，因為它們只與羅馬天主教士有關，美國的新教傳教士從未被指控干涉訴訟。鏤斐迪還指責章程的第二條非常愚蠢，因為允許婦女入教表明"婦女地位的提高，是西方國家的光榮。如果清帝國希望揚名於西方的話，這樣的政策是最不明智的"。？德國駐華公使李福斯說，「貴王大臣所擬八條，本大臣想大約難以皆按所擬而行」，因為如果全盤接受總理衙門的《傳教章程》，實際上等同於"不令天主教在中國傳教」。8
來華傳教士對章程的抵制態度也很強烈。英國傳教士楊格非認為，要求來華傳教士服從中國法律，可謂用意陰險，因為"中國人完全清楚，在這種條件下，沒有傳教士敢進入內地。進入內地是愚蠢且危險的行為。成為中國的臣民就意味著在幾乎沒有任何形式審判的情況下，遭受監禁、嚴刑拷打和處死」。美國傳教士斐來爾雖然承認清廷的"某些重要指控並非完全沒有事實依據"，但他很擔心若《傳教章程》獲得通過，「傳教士和中國信徒必然遭受很多磨難，甚至可能無法逃脫帝國各地的殘酷迫害"。9
無力讓法國坐到談判桌前
為了讓《傳教章程》獲得認同，總理衙門曾試圖請求英國政府充當斡旋者。
選擇英國的理由，是總理衙門認為英國的耶穌教在傳教策略上與法國的天主教大不相同。後者喜歡介人教民與非教民之間的衝突，喜歡干預清帝國的司法，前者則不然。即總理衙門所謂的"英國耶穌教與法國天主教有別，英國重通商而不重傳教，並時恐天主教在中國滋事，有礙通商大局"1工
總理衙門的這個判斷，不能說全對一，也不能說全錯，因為其中有許多似是
而非的地方。耶穌教傳教士的做法，確實與天主教大不相同。其中既有宗教本身的原因，也與不同國家對華外交政策有密切關係。簡單來說就是，此時的英國已大體放棄了武力干涉手段，對清廷改取寬容態度，實施"合作政策」，期待其有更深層次的改革。具體可參考英國駐華公使阿禮國的說法：
對於英國來說，保全中華帝國使其不致瓦解，才是最合乎自己利益的。保持中國的領土完整和政治獨立，是合乎英國長遠利益的。要想做到這一點，唯一可行的是寬容政策以及逐漸的改革。"
這一"合作政策」，最早由美國國務卿威廉•西沃德(williamhenryseward)提出，後由美國駐華公使蒲安臣演繹完成，大致包括兩個層面的含義：一是在華擁有利益的歐美國家之間採取合作態度，而非彼此傾軋；二是歐美各國與清廷之間採取合作態度，而非以清廷為必須推翻的敵人，也就是主張以和平的方式解決與清廷的爭端，同時推動清廷接受國際法，接受條約外交。
1864年6月5日，蒲安臣在給美國駐華領事的指示中，將「合作政策"概括為四項原則：歐美列強互相合作；與中國官吏合作；承認中國的合法權益；公正實施條約款項。蒲安臣希望美國的駐華領事們能夠踐行外交方針上的這種重大變化："你們應認識到，我們正努力去用公平的外交行動代替武力。"-該主張得到了英、法、俄、德等國的大致認可一一蒲安臣卸任後，願意於1869年代表清廷出使歐美，目的之一就是促成這種認可。
阿禮國在1869年離任後，"合作政策"由新任英國駐華公使威妥瑪延續了下來(1874年馬嘉理案爆發，威妥瑪對華採取武力威懾的手段，「合作政策」遂告破產)。這位"中國通」來華多年，對清朝的政治文化有深入的認知，比同時代其他國家的駐華公使更瞭解清廷的政治運作。天津教案發生後，英國外交部基於「合作政策"，給威妥瑪的指示是"保護清政府以對抗法國的野心」，「決不向清政府提出或強求那些會使它削弱的要求"。該指示在威妥瑪這裡化為了更具體的中立調停立場："我必須勸說中國人做些能夠使法國人滿意的事情……同時我又得設法使我的法國同僚不越出範圍。」"
基於這種中立調停立場，威妥瑪既敦促清廷在教案中承擔責任，也反對將
教案發生的責任全部推給清廷，還曾應總理衙門的請求赴天津勸阻法國駐華公使羅淑亞的激進行為，獲得了羅淑亞無意引發戰爭的承諾。在威妥瑪看來，教案爆發最主要的原因是清朝人對洋人的品德和權利缺乏理解，而不是清廷的煽動（至少與總理衙門無關）。英國外交部也認為，各國政府有必要約束本國傳教士的活動，不能放任那種"認為皈依基督教後，就可解脫中國屬民應該遵守的公民義務」的行為氾濫，那樣做只會徒勞地在中國人中引起懷疑和仇視。可以想見，英國政府的這種立場，會引起法國的不滿，也會讓那些希望在中國獲取暴利的冒險家們深感失望--這些人一度主張借天津教案的機會「將所有中國官吏一律斬首，推翻清政府，乃至將全國置於外國保護之下"。sup14/sup
以上是總理衙門在1871年為推動《傳教章程》而向英國駐華公使威妥瑪求助的大致背景。
威妥瑪接到請求之後，深感《傳教章程》是個燙手山芋，拖延了數月才向總理衙門提交意見。威妥瑪說，自己之所以遲遲沒有回覆，一是擔心開罪法國和其他國家；二是章程裡的而容有不少難辦的地方，恐怕各國不會同意。
應清廷的要求，威妥瑪就八條章程逐一提出了意見：一、英國在華沒有育嬰堂，所以這條不方便多說，但清廷提出來的立案登記、隨時稽查的辦法是可行的。二、不許中國婦女進入教堂，也不許女傳教士來華傳教，這一條與之前簽訂的條約不合，是不可以的。三、「教士應歸地方官管束，遇有教案，教士不得干預」這一條，是章程裡最核心的部分，威妥瑪"含混論之"，沒有做明確的表態，但總體上傾向於傳教士一方。四、威妥瑪主張教案由中外雙方「會同審辦」。五、同意由清廷給傳教士發放執照。六、反對不許傳教士收犯罪之人入教，因為這與宗教勸善救贖的宗旨不合。七、對不許傳教士直接找地方官的規定，基本同意。八、基本贊同關於如何買地建教堂的規定。"
威妥瑪未對《傳教章程》做全面否定，意味著雙方其實存在談判的空間。但英國政府無意做出頭鳥，稍後便以擔心影響商業貿易為由，拒絕與清廷訂立《傳教章程》。失去英國的支援後，總理衙門只能單獨面對法國的強硬立場。1871年11月，法國政府回覆稱，絕不同意該章程，並威脅說，若清廷執意要實行《傳教章程》，可能會導致兩國友誼動搖甚至決裂。總理衙門沒有國家實力做籌碼，無法讓法國政府坐到談判桌前，只能接受這個結果。
清廷試圖依賴條約外交來化解中外衝突的首次嘗試，至此宣告失敗。
舊基層統治秩序開始崩潰
《傳教章程》的夭折，是一件極為遺憾的事情。