對總理衙門來說，1880年最頭疼的事情，是必須與俄國就歸還伊犁問題重新談判。
上一年，崇厚曾奉命前往俄國交涉，結果令清廷朝野震動。當時的談判環境對清廷相當有利：左宗棠的軍事行動正取得勝利；剛剛經歷俄土戰爭的沙俄政府財政匱乏，柏林會議還使之陷入了外交孤立，幾乎所有歐美強國在伊犁問題上都不支援沙俄政府。然而，崇厚在談判中幾乎完全沒有利用這些外交優勢，以一種只圖儘快了事的心態擅自與俄國簽訂了《里瓦幾亞條約》，雖收回伊犁，卻又是割地，又是賠款，又是貿易免稅，又是放開內河航運。馬士在《中華帝國對外關係史》中評價該條約，說崇厚答應的那些條件「只會是戰勝國強加於戰敗國的"\完全不像是兩個國家正常交涉產生的結果。崇厚的昏避在清廷內部引起了憤怒。總理衙門不得不拒絕批准《里瓦幾亞條約》，改派曾紀澤前往俄國重新交涉。
總理衙門的焦頭爛額，對李鴻章來說卻是一個難得的好機會。他終於得到了機會，可以在天津與上海之間架設電報線了。
改革者們糾結了整整20年
電報的實際應用始於19世紀30年代。19世紀50年代，英國與法國、荷蘭等國的電報已通過海底電纜連線了起來。19世紀60年代，海底電纜橫跨了大西洋。1870年，英國鋪設本土—印度一新加坡的海底電纜。1871年，英國又鋪設新加坡一香港的海底電纜。同年，丹麥大北電信公司鋪設完成香港二廈門一上海一長崎一海參威的海底電纜。
電報傳遞資訊的迅捷程度，遠非驛站、信鴿、烽火等傳統手段所能比擬，正是清帝國這種幅員遼闊的國家急需的統治工具。它可以有力地幫助清廷將中央意志及時傳遞給地方，有助於中央加強對地方政府與邊緣地帶的有效控制。
但在整個19世紀60年代，清廷對電報是持高度反對立場的。
1862年，俄國公使請求修建北京一天津的電報線路。1863年，英國公使提出修築恰克圖一海口電報線路。兩次請求皆被總理衙門委婉否決。否決的理由，或是聲稱「本大臣現在尚未能逐層瞭然」電報的運作原理2,要等日後搞明白了再說；或是聲稱中方無力保證電報線不被民眾破壞，不能"保其永固」3,不希望因發生電報線破壞事件而引發外交糾紛。
這些理由當然不是總理衙門的真心話；或者說只能算總理衙門的一小部分真實看法。1865年，總理衙門向各省將軍與督撫下達指示，要他們竭力阻止洋人在中國修建電報線路，其中特別提到朝廷為何持這種立場：
中國地勢與外洋情形不同，倘任其安置飛線（即電報線），是地隔數千百里之遙，一切事件，中國公文尚未遞到。彼已先得訊息，辦事倍形掣肘。且該線偶值損壞，必咎於官民不為保護，又必業生枝節。4
朝廷真正的擔憂是洋人有了電報線路之後，一方面這會給國防和外交帶來麻煩，這與擔憂鐵路會讓列強的軍隊朝發夕至是相同的思維模式，另一方面擔憂生出許多外交事端。因此，總理衙門在檔案中要求將軍督撫們，以後再遇到洋人有這類請求，「須查照本處辦法，力弭釁端為設法阻止"。
同年6月，利富洋行的英國商人雷諾（reynolds）在英國領事的支援下5,無視清廷禁令，擅自在川沙廳一上海沿線地區樹立電線杆、鋪設電報線路。江南海關道丁日昌向上海和川沙廳的地方官面授機宜，命他們組織百姓趁夜拔掉英商樹立的電線杆。英國駐華領事以兩國條約內未提及電報之事為由，與丁日昌交涉要求賠償。丁日昌則回應稱：一、總理衙門已有明確規定，"所有沿海內地，俱不準設立電氣線，致與風水民生有礙"，且強調「條約所不載之事，即屬不準之事"。二、據地方官調查，這些電線杆「系該鄉民因有礙風水農田於夜間拔去，但不知何人所拔，無從查問」。三、該地鄉民正聯名控告，說外國人在當地樹立電線杆之後，「致與風水有礙，近日百姓竟有無故暴病身亡，眾
情洶洶"。鄉民們集體上訴要求查明究竟是哪一國的商人所為，他們提出了償命的要求。6
對丁日昌的這一處置辦法，總理衙門甚為欣賞。此後，「中外國情不同、設立電線杆架設銅線（也包括鐵路）會妨害風水、引來民眾敵視」這類理由，就成了地方將軍督撫拒絕電報建設的一種常規說辭。
總理衙門眾大臣首次見到電報機實物，大約是在1869年，此前只能通過外國公使及出洋官員的日記來獲得間接認知〈該年，京師同文館總教習、美國長老會傳教士丁鹿良試圖走高層路線，將這項先進技術引入中國。丁在美國費城學會了怎麼使用電報機，又自費隨身帶來了兩套器械，「一套是莫爾斯制的，一套是備有字母盤的"。奕訴從總理衙門派了四個人去丁魅良家中觀摩學習，這些人曾協助丁校訂過《萬國公法》的翻譯文字，已屬於衙門內較為開明之人。但丁觀察到，這些人對電報似乎仍持一種不屑一顧的態度："我作實驗的時候，他們只是望著，既不瞭解，又無興致的樣子。其中有一位翰林，竟輕蔑地說道：'中國四千年來沒有過電報，固仍泱泱大國也。'"sup8/sup
丁屐良擔憂這四人的報告會讓奕訴等人對電報產生偏見，又親自帶著機器前往總理衙門「請他們親自考察一番」。於是，在一個清晨，總理衙門眾大臣集體體驗了一把如何收發電報。丁魅良回憶說："一切進行都很順利，各老大臣都和秘書們是一樣的孩子氣，不過秘書們是弄著帶磁性的魚、鵝玩，他們卻是弄著電機玩，時而傳送訊號，時而把銅絲纏住身體，時而閉塞電路，時而接通電路；看見電花飛躍，報錘上下，則狂笑不已。作完實驗，照例就在衙門吃早餐，是時在座的客人除我以外，只有赫德一人，他是剛從歐洲回華的，坐在我的身旁。我告訴他表演成功了，他卻漠然答道’這種小事也是有益的'。可在我看來，這不是一件小事，在戶部大臣董（恂）看來也不是一件小事，他常常來看電機，仔細研求，居然學會了發報的方法。他又幫我製成一套字母，報針指著兩種記號便可拼成一個字，簡便得很。大學士文祥也認為我的電機有用處，來看過多次。"9
奕訴、文祥與董恂對電報機的興趣，顯示他們很清楚這項技術在未來的意義。丁趣良將電報機放在總理衙門一整年，以提醒眾大臣不要忘記此事，結果卻是電報機上落滿灰塵，電報建設沒有任何訊息。失望之餘，丁只好去總理衙
門將電報機帶走。他似乎有些難以理解，為何奕訴、文祥與董恂，既對電報很感興趣，又始終無意推廣這項技術。
其實，總理衙門之所以沒有反應，是因為他們仍然拿不準這件事情的利害。1865年，李鴻章曾在給總理衙門的一份信函中說，鐵路需要鑿山過河，耗費甚巨，洋人們沒有得到中國政府的允許一般不敢擅自興建，但電報線路不同：
銅線費錢不多，遞信極速，洋人處心積慮要辦，將來不知能否永遠禁阻。鴻章愚慮，竊謂洋人如不向地方官稟明，在通商口岸私立銅線，禁阻不及，則風氣漸開。中國人或亦仿造外洋機巧，自立銅線。改英語為漢語，改英字為漢字，學習既熟，傳播自遠，應較驛遞尤速。若至萬不能禁時，惟有自置銅線以敵彼飛線之一法。存而勿論可也。鴻章仍隨時設法嚴禁，決不稍有鬆動也。】。
總而言之就是：李鴻章承認電報是個好東西，且承認它在未來是一定會廣泛流傳開來；但此時此刻，李覺得能嚴禁還是繼續嚴禁，這是對清廷利大於弊的事情。
另一位洋務重臣沈葆楨，與李鴻章的見解大體相近。1865年，沈寫信給總理衙門說，洋人的輪船已經比中國的驛站郵遞快了許多，在公事上已給大清帶來了許多麻煩，"若再任其設立銅線，則千里之遙瞬息可通，更難保不於新聞紙中造作謠言，以駭觀聽」"。
1868年，總理衙門為應付中英修約召集地方將軍督撫共商國是，其中一項正是"可不可以在條約中寫入允許洋人修築銅線鐵路"。幾乎所有參與討論的將軍督撫都反對此事，不少人因無知而將電報斥為無用之物。沈葆楨的意見卻是：「秦築長城，當時以為殃，後世賴之。銅線鐵路，如其有成，亦中國將來之利也。」--沈承認電報是個好東西，在將來一定會給中國帶來大好處。但具體到現在，他的意見是切不可將「允許建設」的字樣寫入條約，否則必會引來各種民間衝突，然後又會升級為外交衝突。sup12/sup.
1870年，沈又給總理衙門寫信說：洋人堅持要架設電報線，「如能禁使弗為，則多一事不如省一事；倘其勢難中止，不如我自為之……•若聽其自作，則
遇有機密事務，彼一二日而達者，我十餘日尚復茫然，將一切機宜為之束手矣"。？沈不反對禁設電報線，他擔憂的是禁不了洋人架設電報線。如果禁不了，則不如自行創辦電報系統。否則的話，洋人可以在一兩天之內將機密情報傳遞到位，大清靠傳統驛站系統卻需要十多天，許多事就耽誤了。
李鴻章與沈葆楨對待電報的這種矛盾心態，與奕圻、文祥與董恂面對丁鞋良的電報機時的矛盾心態，其實是完全一致的。
被逼至走投無路才肯廨禁
打破這種矛盾心態的是兩件事情。
第一件事情，是洋人利用清廷對"領海權」缺乏認知，成功以海底電纜的形式將電報線引入中國。1870年，英國東方電報公司(easterntelegraphco.)計劃從香港開始鋪設電報線至上海，將沿途的廣州、汕頭、廈門、福州、寧波等通商口岸全部連線起來。英畝駐華公使威妥瑪奉英國政府之命與總理衙門交涉此事。在給總理衙門的信函中，威妥瑪利用認知落差，耍了一個小手段：
此次所商，系由沿海水底暗設，不過僅有線端一頭在通商口岸洋房屋內安放，與從前所論迥不相同，諒貴親王自必洞徹此理，抑思線端若非必須上岸，此事始終可以毋庸置議，惟因沿海洋商蓋房居住之地，雖系承租,究系貴國內地，未經達明貴親王，不便即準遽行安置。sup14/sup
威妥瑪此函，貌似是在表達一種對恭親王和總理衙門的尊重，實際上卻是在明欺清廷朝野上下無人懂得國際法裡的"領海權"。早在1864年，總理衙門就已出版過丁魅良所譯《萬國公法》，將其頒發給各省督撫使用，以利對外交涉。遺憾的是，六年過去了，清廷高層中似乎仍無人對「領海主權"有清晰的認知。對威妥瑪來函，總理衙門的理解是"由海底暗設，與前數年所議者在陸路明設之說迥不相同，似覺無甚關礙，尚可會商」。這種理解，顯然已掉進威妥瑪設定的陷阱。直到1883年，清廷才終於意識到"領海主權"的存在，開始在交涉中以《萬國公法》中的「傍岸十里之海，皆隸中國版圖」為依據，指出
1870年與威妥瑪的交涉是中了圈套，「同治九年之議，本可即作罷論"。sup15/sup
既不懂得利用"領海主權"，又不願意洋人將電報線設在中國，總理衙門絞盡腦汁，出臺了兩項政策：一是因盜匪出沒難以禁絕，洋人又必欲在海中暗設電報線，清廷提前宣告，對這些海中電線不負任何保護責任；二是「線端仍不得上岸」，也就是說不允許電報線出海進入陸地，即便是通商口岸也不行，只允許設在水面船隻之中。i6
隨後，英國大東電報公司與丹麥大北電報公司達成協議，將上海以北的區域劃歸大北公司經營，香港以南區域劃歸大東公司。香港、上海之間作為「中立區」，由丹麥大北公司鋪設海底電報線，利益由兩家公司共同瓜分。1871年，大北公司的海底電報線鋪設至上海，無視清廷規定秘密延伸至租界電報房。之後因電報線遭漁船鐵錨損傷，丹麥公使多次與清廷交涉要求保護和賠償。這些交涉讓總理衙門頗為煩惱。"更嚴重的是，眼見清廷無力迫使丹麥公司拆毀其岸上電報設施，其他國家也紛紛前往總理衙門交涉，要求與丹麥公司一樣在岸上佈置電報房。
事情實際上已經失控。1872年，李鴻章聞知大北公司的電報線已在上海登岸後，寫信給丁日昌說：
電線由海至滬，似將盛行，中土若竟改驛遞為電信、土車為鐵路，庶足相持。聞此議者，鮮不咋舌。吾謂百數十年後舍是莫由，公其深思之。sup18/sup
李鴻章覺得，電報在清帝國即將進入「萬不能禁」的狀態。唯一的應對之策，是將傳統驛站系統改為電報系統，將傳統運輸系統改為鐵路系統。如此才能與洋人抗衡。李希望丁日昌能深思此事，因為這是今後數十年乃至百年不可扭轉、不可違逆的歷史趨勢。
打破總理衙門對電報的矛盾心態的第二件事情，是日軍侵臺事件(1874)、琉球事件(1879)與崇厚赴俄簽訂《里瓦幾亞條約》事件(1879),接連讓清廷飽嘗資訊傳遞不暢之苦。•