1888年是風平浪靜的一年。清王朝既無外患，也無內憂。這年5月，耗費670餘萬兩白銀的三海修繕工程竣工，慈禧太后多了一處頤養天年的好所在。7月，太后下發懿旨昭告天下，光緒皇帝將在明年舉行大婚。10月，康有為來到京城參加恩科考試，向朝廷呈遞了一份請求變法的奏章，奏章的主要內容來自廣學會的報紙與書籍。
也是在10月，經李鴻章與海軍衙門共同擬定的《北洋海軍章程》獲朝廷批准通過。這意味著傳統軍隊"北洋水師」正式升格為近代軍隊"北洋海軍"。
與大清格格不入的近代化軍隊
在請求慈禧批准《北洋海軍章程》的奏摺裡，醇親王奕謖寫有這樣一段文字：
海軍系屬初創，臣等此次所擬章程，本無成例可循。且因時制宜，間有參用西法之處，與部章未能盡合，應飭部免其核議。］
所謂沒有「成例可循」，所謂「參用西法」，均是指北洋海軍的制度建設，已拋棄了清廷既有的軍隊制度，採用的是西方近代海軍的體系。
較之傳統軍隊，北洋海軍有如下幾個新的特點：
一是官兵被區分為軍官與士兵兩個獨立的系統。士兵分弁目、士兵與練勇。弁目略相當於軍士長；士兵包括水手、炮兵和各種技術人才（如鍋爐匠、電燈工、魚雷技術員等）；練勇則是候補兵員。軍官則分戰官和藝官。前者指的是各船的管帶以及大副、二副、三副，相當於作戰指揮官，必須由水師學堂
出身，懂得判斷天氣、地形的優劣，擁有槍炮、魚雷、水雷等軍事技術常識，還必須精通「戰守機宜"，也就是對近代海軍戰術要有充分的認知。後者指的是各船的管輪官，相當於專業技術軍官，必須"由管輪學堂學生出身」。也就是說，北洋海軍的軍官，將來自受過專業海軍知識教育的軍事學堂，而非自行伍之中提拔。這是在效仿英國海軍和德國海軍的官制，對晚清軍隊而言，是一種前所未有的創舉。
二是引入軍官退役制度。《章程》規定，海軍軍官自「授職守備之日"算起，「總以二十年為限"。也就是說，如果14—17歲進入海軍學堂學習，25歲學成進入軍隊任職，約在45—50歲，即應退役。這項制度可以保證軍官團隊的年輕化，防止出現八旗、綠營之中將領嚴重老化、70多歲的老人還在領軍餉的荒唐弊病。此外，北洋海軍還引入軍銜制度，並規定軍銜與軍職的對應關係。軍銜是區分軍人等級、彰顯軍人身份的一種標誌和榮譽稱號。北洋海軍中，不但軍官有相應的軍銜，士兵也被包括了進來，有一等練勇（水手）、二等練勇（水手）、三等練勇（水手）之分。
三是薪餉方面，北洋海軍的制度也與傳統清軍大不相同。首先是北洋海軍的俸餉更為優厚。軍官方面：綠營提督一年的薪俸共計約2605兩白銀，綠營總兵約2011兩，綠營副將一年約1177兩；綠營參將一年約743兩。北洋海軍提督一年的薪俸是8400兩，總兵3960兩，副將3240兩，參將2640兩。士兵方面：綠營兵分三等，第一等馬兵每月2兩銀子加3鬥米，第二等戰兵每月1.5兩銀子加3鬥米，第三等守兵每月1兩銀子加3鬥米，以上這些還只是紙面資料，士兵極少能按標準拿到。北洋海軍士兵的月餉，電燈匠是30兩，魚雷匠24兩；一等炮目20兩，一等水手io兩，最低的剛入伍的三等練勇也有4兩。其次是北洋海軍的俸餉構成更為合理。綠營軍官的薪俸由年俸、生活費、辦公費和養廉銀四部分組成，非常複雜，有廉、薪、蔬、燭、炭、心紅、紙張、案衣、什物、馬乾等諸多名目。名目越多，意味著潛規則容身的空間越大。反觀北洋海軍，其軍官薪俸主要由「本官之俸"（由官職大小決定，佔四成）和」帶船之俸」（由船隻大小決定，佔六成）兩部分構成。其餘辦公經費和船隻修理經費，則全部納入"行船公費"一項。再次，北洋海軍提督以下、守備以上軍官，因公事受傷致‘殘或供職超過15年積勞成疾者，可於開缺後得到一年的俸祿作為補償，並按回
籍路途遠近發放路費。下面的千總、把總和外聘人員，如有這種狀況且服務滿20年，也可以得到一年俸祿作為補償。此外，北洋海軍官兵還有醫藥費、陣亡病故慰問金等待遇。以上這些，綠營官兵從來不曾享有。sup2/sup
在給醇親王奕謂的信函中，李鴻章說，這份《北洋海軍章程》"大半採用英章，其力量未到之處或參仿德國初式，或仍遵中國舊例"，主要內容採用了最先進的英國海軍章程，力所難及之處，或仿效德國以前的辦法，或仍遵循清軍的舊例。
李鴻章還向奕謖指出「北洋海軍仍存在著兩大缺陷。
第一，北洋海軍雖然號稱成軍，實際上艦船嚴重不足。不但聘用的英國籍軍官琅威理"每謂船不足用」，軍內凡有過出洋經歷、見識過歐洲強國海軍陣容者，也「皆以添置戰艦為請」。目前的情況是：中國海岸線極長，與日本、朝鮮和海參微處處相接，一旦有事北洋海軍只能「分守遼渤"，沒辦法援助其他地方；眼下除了守港口的蚊船、炮船之外，「惟鐵甲快船九艘可以馳騁大洋」，這區區九艘船在旅順：大連灣、威海衛駐紮巡邏"或可抵禦」，若要開往其他海域，那就「勢弱力單」to簡言之就是《章程》裡最核心的「船制」是不完整的q
第二，海軍人才短缺，海軍將官地位尷尬。清廷的傳統軍官體系裡，沒有海軍將官的位置；舊制度也不足以吸引人才進入海軍。歐美各國建設海軍，都以建設海軍學校與配置大量練船為核心工作，且有一套按資歷提拔海軍人才的制度，所以各國海軍人才輩出，"未有不學而能任海軍者」，絕無不經過正規學習就加入海軍者。反觀大清，"風氣未開，士紳爭趨帖括，議論多不著痛癢，目前僅以公款設一二學堂"，士紳們對海軍一竅不通卻又亂髮議論，導致現在只有一兩所海軍學堂，造就不出多少人才。3
要想彌補第一項缺陷，就必須繼續出資購置軍艦。
1888年的北洋海軍，共計有：鎮遠、定遠鐵艦2艘；濟遠、致遠、靖遠、經遠、來遠、超勇、揚威快船7艘；鎮中、鎮邊、鎮東、鎮西、鎮南、鎮北蚊炮船6艘；魚雷艇6艘；威遠、康濟、敏捷練船3艘；利國雲船1艘。總共是25艘軍艦。2艘鐵甲加上7艘快船，即所謂"惟鐵甲快船九艘可以馳騁大洋"。3艘訓練船加上1艘運輸船，更是明顯不足。所以《章程》裡說得明白：「然參稽歐洲各
國水師之制，戰艦尤嫌其少，運船太單，測量、探信各船皆未備，似尚未足雲成軍。」按《章程》的保守規劃，北洋海軍至少還需要再添補：大快船1艘、淺水快船4艘、魚雷快船2艘（以上系基本補足戰船的戰術需要）、魚雷艇6艘、練船1艘、運船1艘、軍火船1艘、測量船1艘、信船1艘。要有這樣43艘艦船，才能勉強算是一支結構完整的海軍。4
但第二項缺陷，卻是無解的。
英國記者克寧漢（alfredcunningham）曾深入報道過中日甲午戰爭。戰後，他出版了《水陸華軍戰陣志》（thechinesesoldierandothersketches）一書，對北洋海軍在清廷內部的尷尬處境，有一段入木三分的描述：
中國的海軍，在提督丁（汝昌）指揮之下，質料上遠勝於陸軍。軍官們大都是受過歐式訓練，當琅威理做他們的領袖時，更是徹底地訓練過。中國戰艦上的水兵，都是在沿海招募來的，自然是很好的水兵。他們是經過本國的軍官和西洋的教官訓練過的，即使在他們賭性發作時，紀律偶然鬆懈些，但他們是受過很好的訓練而且知道怎樣使用他們的槍炮，那是日本人也承認的。在大吏們吞剝所餘的財力的限度之內，滿清帝國的海軍是模仿美國式的，海軍軍官是自成一新階級的，沒有一個對他們稍為敬重的人把他們來和陸軍軍官相提並論的。就教育和實用的知識而論，他們是遠在中國官吏之上的。從中國的官場觀點而言，他們是局外人，只因為海防需要海軍，他們才被容忍著。5
海軍軍官"自成一新階級」這句話，顯示克寧漢敏銳地觀察到新式北洋海軍與清廷傳統官場的格格不入。這些海軍將官接受過西式教育（很多人到過歐洲或留學歐洲），會說英語，喜吃西餐，給自己建造的房屋也帶有歐式風格。他們是清廷統治集團裡面視野最廣闊的一群人，但他們的視野無處安放，因為他們是統治集團裡的異類，而非被推崇的物件。這一點，與同期的日本海軍將官的境遇截然不同。明治時代的日本海軍將官，在本國政治秩序中有著非常重要的地位，他們經常就國事發出強力聲音。反觀北洋海軍，除了北洋大臣李鴻章之外，幾乎所有海軍將官在晚清政壇上都是失語的。這群視野廣闊之人失語的核心原因，正如克寧漢所言，是「他們是（中國官場的）局外人"。
這種「局外人」的狀態，是李鴻章沒辦法解決的問題。他只能在《章程》裡做一點有限的補救。手段之一，是給北洋海軍將士制定遠高於綠營的薪俸，通過提升他們的經濟待遇來彰顯他們的政治地位，進而吸引更多優秀人才加入海軍。手段之二，是在海軍《章程》裡對「升擢"與"保舉」問題略作變革，將那些應該升職卻無職可升的海軍將領「開缺當差，薄予官俸」；也請朝廷在每三年一次對海軍實施大檢閱時，對這些海軍將領「酌加獎敘」，
這種補救只是聊勝於無，遠不足以改變北洋海軍在清廷政治秩序中的「局外人」身份。1918年，池仲祜撰《海軍大事記》，請嚴復作序。清末時，嚴復曾赴倫敦皇家海軍學院求學，歸國後長期服務於北洋水師學堂。此時的他已垂垂老矣，回首前塵往事，念及所教導的海軍學生，在中法、中日兩戰中，「為國死綏者殆半"，不禁悲從中來。痛定思痛，嚴復想起了30年前，自己與清廷海關總稅務司赫德的一番談話。嚴復在談話中對赫德說了許多海軍的弊端，赫德則告訴嚴復：
海軍之於人國，猶樹之有花，必其根乾枝條，堅實繁茂，而與風日水土，有相得之宜，而後花見焉。由花而實，樹之年壽亦以彌長。今之貴國海軍，其不滿於吾子之意者眾矣，然必當於根本求之，徒苛於海軍，未見其益也。7
赫德深度參與了北洋海軍的成軍過程（比如幫助採購軍艦），他自然瞭解，不管存在多少缺陷，就硬體而言，北洋海軍已是一支近代化艦隊--船艦主體基本購自西方，威海、旅順是遠東第一流的海軍基地；還有練餉局、支應局、軍械局、水師煤廠、工程局、徵信局、醫院等一整套較完備的後勤機構；且建設有數千公里先進的海防電報通訊；中法戰爭後，認識到軍事運輸能力在海陸聯防中的作用，鐵路事務也被歸入海軍衙門；海軍學堂也大體建設了起來。此外，北洋海軍的將官們，也大多接受過西式的近代海軍訓練。
然而，正如每一朵花都得開在一棵具體的樹上，只有樹的根乾枝條堅實繁茂，那花才能開得璀璨，那花才能結出果實，那樹的壽命才會綿長。欲讓海軍強大，猶如求樹開花，須先有相宜的政治土壤，造就相宜的政治環境，眼光只放在海軍上，而不從「根本求之」，是不會有結果的。
嚴復說，赫德的這番話，道破了北洋海軍的"盛衰之故這朵近代之花，只是被機械地嫁接在了傳統帝國正日趨乾枯的枝條上。
海軍停滯，李鴻章懷念醇親王
《北洋海軍章程》絕非完美。
比如有學者批評該章程，說它〃最大的缺陷在於缺乏戰時規定」。具體包括：
一、對海戰統一指揮權的序列問題沒有明確規定，導致後來的甲午海戰中，提督丁汝昌所在定遠艦的訊號裝置被摧毀，其他將領因沒有依據可循，而無法出面接替丁汝昌指揮作戰，全軍因此失去了有效的統一指揮。
二、對海戰中作戰艦船"傷重而不能戰」時是否可以退出戰鬥的問題，沒有做明確規定。直接導致甲午海戰中方伯謙率濟遠艦、吳敬榮率廣甲艦退出戰鬥後，無法進入正規的司法程式，只能依據高層政要的好惡來做「政治判決」。
三、對海戰中的各種具體行為，沒有制定具體的賞罰條款。這導致海軍官兵「找不到依據而失去了對自己未來命運的準確預判"。鎮遠艦管帶林泰增的自殺、致遠艦管帶鄧世昌的殉國，均存在這方面的因素。丁汝昌在戰後對李鴻章說，鄧世昌奮勇擊敵後與軍艦一同沉海，「業已被人救起，自以船亡不能獨存，不肯出水，仍復溺斃"，這做法雖然壯烈，卻是重大的人才損失，他希望能夠「明定章程"，制定具體的賞罰條例，"以示常守之法而全有用之才"8,讓海軍官兵可以依據條例預判自己的命運，免去那些不必要的犧牲。
四、雖有撫卹條款，但對海戰中官兵傷亡的撫卹沒有明確規定。
五、對各艦艇炮彈的基數，也就是彈藥的日常充足度，沒有明確規定。sup9/sup
不過，《北洋海軍章程》終究是讓傳統軍隊"北洋水師"蛻變成了近代軍隊「北洋海軍"o轉型之初的種種不完美，實應視為常態。極少有後進國家在模仿先進體系時，可以做到完美移植。關鍵是轉型的方向是否正確，方向對了，缺陷不妨慢慢改掉，不必有一步到位的心態。
所以真正的問題是：為什麼直到甲午海戰，《北洋海軍章程》裡的這些問題還沒有得到解決？
答案自然也再次回到赫德對嚴復說過的那段話，即"徒苛於海軍，未見其益也"，真正掐住北洋海軍命運咽喉的，仍是清王朝的土壤與風水。
前文提到的《北洋海軍章程》裡的五點不足，前四點如要改革，必然會對清廷的整個軍事體制造成衝擊--海軍制定了關於軍隊指揮權序列的新規矩，其他軍隊要不要跟進？海軍制定了新的艦船退出戰場機制，其他軍隊要不要跟進？海軍制定了新的賞罰明細，其他軍隊要不要跟進？海軍制定了新的傷亡撫卹標準，其他軍隊要不要跟進？如果朝中有人支援，這些衝擊舊體制的改革，多少還有付諸實施的機會。然而，北洋海軍正式成軍僅兩年，最支援海軍建設，為《北洋海軍章程》裡各種迥異於傳統清軍的制度建設大開綠燈的醇親王奕謂，就於1891年1月1日與世長辭。奕譚的去世，直接導致"朝廷最高決策層中能真正理解並支援李鴻章建設海軍的人，竟沒有了"1。。醇親王之死讓李鴻章「哭之慟"，一個重要原因就是他自此失去了在朝中最有力的奧援，從此「獨力難支，致戶部有停軍火十年之奏""。
所謂"戶部停軍火十年之奏"，指的是1891年6月，戶部上奏建議南北洋的槍炮、船隻與機器採購暫停兩年。親政不久的光緒皇帝，隨即在帝師翁同穌（翁是戶部尚書）的慫恿下批准此奏，並下旨褒獎李鴻章，說北洋海軍「連年佈置，漸臻周密」\實在是值得表彰。李鴻章自然明白皇帝的表彰是假，讓他沒機會張嘴再說北洋海軍存在諸多硬體缺陷是真。沒有了奕謖的支援，李鴻章自知無力改變中樞一一也就是光緒與翁同解的決定。他在9月10日給朝廷寫了近兩千字的回奏，細說了五點意見：
一、「北洋向來購買船械，本無專款儲存"，從來就沒有專門款項，每一筆購買艦船火炮彈藥的資金，都得向朝廷專門申請，所以如今朝廷決定讓海軍停購船械炮火，海軍這邊"仍屬無銀可解」，並沒有資金可以移交給戶部。
二、北洋海軍購買外洋機器，分為兩個部分。一是購買本國沒有的新機器，一是購買配套消耗品和維護更換的零部件。歷年所撥經費，各省其實都還欠著沒給。所以即便停購，這一塊也是"仍無餘款可以騰挪」，也沒有錢移交給朝廷。
三、艦艇和船塢裡的機器，都是西式的，零部件壞了就要修,就要對外購買，不購買就等於報廢；魚雷、水雷、雷筒、電信這些是消耗品，有缺額有損壞就要對外購買添置，不夠買的話艦艇和電報線路也等於報廢。所以，這些東西「萬難停緩」，每年仍須開支10萬兩白銀。
四、戶部的奏摺說要裁撤軍隊至少一成，直隸的淮軍勇營駐紮在東至奉天旅順口、大連灣，渡海南至山東威海衛等漫長的防線上，淮軍勇營雖足額並無空餉，也是捉襟見肘，近年來已不得不"一營分扎兩處"。勇營槍炮以西式槍炮為主，從炮目到勇丁；每個人都有自己在隊伍裡的"應管之物，應做之事，缺一不可」。而且，這些年經營渤海門戶，各種工程建設都是勇營兵丁在做，如果換成民夫，還不知道要消耗多少錢糧。
五、北洋海軍"現有新舊大小船艦共二十五艘"，之前上奏得到批准的《北洋海軍章程》已說得明白，仍須購買一批軍艦"乃能成隊」，醇親王當年也是這個意見。如今海軍要停購軍艦，防營就更不能隨便裁撤了。sup，3/sup
由這些意見，不難看出李鴻章的無奈與掙扎。