很明顯，這些籌款辦法主要針對地方將軍督撫，會嚴重損害他們的利益。其中，又以前三項的體量最大，最受地方抵制。清廷無力強制清查地方將軍督撫，只能寄望於他們的自覺配合，其結果可想而知。1896年，戶部無奈上奏說，以上種種財政整頓措施，均已成為空談：
各省復奏率多空文，鮮有實際，即按臣部所擬條目舉行一二，而亦大半截留本省應用，終致有名無實。23
戶部向皇帝訴苦，皇帝其實也沒有辦法。光緒皇帝於1896年1月10日下達給各省將軍督撫的上諭裡，遣詞造句已極盡懇求之能事，試圖動之以情曉之以義，感化將軍督撫們與朝廷合作，割肉裁撤綠營並將部分厘金上交給中央。諭旨說：
自中東戰役（指中國與日本的戰爭）以來，中外諸臣競言自強之術二年於茲矣！現在事機日迫，凡遇各國交涉之事，無不萬分棘手，總緣窺我武備廢弛，船炮不齊，以致強鄰狡焉思啟，合以謀我。目下欲圖自強，自以修明武備為第一要義，惟是出、入兩款不敷甚巨。前曾諄諭各該省將軍、督撫，嚴杜厘金中飽，汰除練兵冗數，旋據陸續復奏，並未將厘金中飽之數和盤托出，所裁
兵勇亦未確查空額……當茲需款孔亟之時，部臣、疆臣自應不分畛域，竭力圖維。惟是外省用款，疆吏實總其成……應如何認真整頓，整合鉅款，總期激發天良，詳核覆奏。m
"激發天良」這種用詞，懇求與責備兼具，顯出的是中樞對地方的無能為力。
財政整頓流產，剩下的辦法只有對外借款。自1895年至1898年，為支付賠款並維繫政府的正常運轉，清廷先後借了三筆鉅額外債，分別是俄法借款、英德借款和英德續借款，共計白銀34億兩。
對外借款同樣涉及中央與地方之間的財政博弈。借款需要擔保，在關稅收入基本上已全部擔保出去之後，能用來擔保的只剩下厘金。但問題是：第一，厘金掌控在地方督撫手中；第二，厘金收入要想成為合格的擔保品，需像海關一般有一套可信賴的徵稅系統來提供保障。
光緒皇帝與總理衙門善望於海關總稅務司赫德。在過去的30餘年裡，赫德打造的海關係統給清廷的財政收入帶來了極可觀的增長，關稅收入成了頗受信賴的外債擔保品。如今，總理衙門希望再度利用赫德的名望與理財天賦，來幫助清廷管理厘金並協助對外借款，以渡過難關。1896年5月17日，赫德給駐倫敦辦事處稅務司金登幹致電說道：
昨天，總理衙門問我是否願意負責管理內地的土產鴉片。各通商口岸的常關、厘金、鹽稅等，如有可能，也都將交我管。遂5
赫德此時已年過六旬，身體狀況不佳，對接下這一重任心存猶豫。所以他一面向金登幹感慨工作負擔很重，"我很想能再年輕二十年」；一面又說「如果在這時候引退，是件可惜的事」。
稍後，總理衙門再度向赫德請求幫助。6月14日，赫德在給金登乾的函電中說：'、
最近他們又要我接辦土產鴉片徵稅工作，我已同意。但這不是一件輕而易舉的事，因為這將把我們的工作擴充套件到全中國，各地官吏和人民都不歡迎，還須經過很多年才能有效而納入正軌。正如我過去所說，如果我再年輕二十歲，我將會把一切事情辦好。26
所謂"各地官吏和人民都不歡迎」，指的是地方政府不願與中央分割國產鴉片的稅源，鴉片商也擔憂中央介入會讓稅負整體上升。這些反對使事情進展緩慢。所以事情拖了九個月之後，赫德才接到諭旨，獲知朝廷已確定聘請自己來負責徵收土產鴉片的釐稅。1897年3月28日，他致函金登幹如此說道：
前幾天戶部的兩位尚書奉皇帝諭旨，將土產鴉片管理事宜交給我辦，我正草擬計劃中。恐怕厘金、鹽稅甚至田賦都可能照樣交給我辦，但是我怎麼能都搞呢？sup27/sup
清廷當時正因借款問題焦頭爛額，面臨三種選擇：一、由清廷自己的機構來徵收釐稅，這種做法未必能讓國際銀行認可釐稅的擔保資格；二、將某些釐稅專案交給借款國（如俄國、法國）來管理。歐美各國很希望這樣辦，但赫德擔憂會造成"一個純粹的外國機關，影響中國行政權的完整」；三、由赫德來掌管。赫德說這可能是最好的辦法，國際銀行願意認可，徵稅機構也"仍舊是由一箇中國機關自辦，，。28
但幾個月後，清廷又改變了主意，不再支援由赫德掌控釐稅，試圖改用田賦作為抵押來向外國銀行借款。原因是多方面的。首先，清廷內部並不是所有人都願意認可赫德領導下的機構是純粹的"中國機關」，不少人擔憂赫德會不受控制——他已經掌控了海關，若再掌握內地的釐稅和田賦，就等於握住了清帝國的全部經濟命脈。其次，中樞對赫德寄予的期望很高，希望他整頓土產鴉片的釐稅後立即搞到一大筆錢，赫德認為不切實際，不願做這樣的承諾。再次，地方督撫從自身利益考量，也普遍不支援赫德--赫德執掌海關的結果之一，是地方在關稅領域再無搞灰色收入的空間，督撫們普遍不希望見到類似的事情重演。
赫德對此深感遺憾。1897年7月4日，他給金登幹寫信說：
戶部從我這裡學了乖，讓各省去徵收土產鴉片稅，不讓我搞了。戶部要各省立刻按33萬箱每年徵收2000萬兩。我過去答應30年才能辦到這個數目！我的計劃當然吹了，他們的試驗也要失敗。sup29/sup
赫德在清帝國做事30餘年，很明白阻力來自哪裡。他向金登幹解釋說，總理衙門不會有好日子過，因為他們沒有辦法實施財政改革，"如果他們進行改革,即使是溫和的改革，事情也會好轉，但這是官吏們最不願意做的事"3。。總之，「總理衙門大臣們只顧眼前，不計後果。由外人管理厘金將影響中國官吏的私囊，而管理田賦隻影響到政府。因此，衙門的大臣們寧可不顧將來的一切危險將田賦抵押給俄國，而不肯答應由英人管理厘金，改善內政」。力所謂"由外人管理厘金將影響中國官吏的私囊」，指的是厘金的上報徵收數目與實際徵收數目之間，素來存在巨大差額。這差額自然是歸了地方。由赫德來組建機構，像管理關稅那般管理厘金，差額將不復存在，地方將失去一塊巨大的蛋糕。
1898年，總理衙門的自主借款活動陷入困局。無可奈何之下，最終仍是靠著赫德的周旋，與滙豐銀行達成了一項"英德續借款"，共計1600萬英鎊（約1.13億兩白銀）。此時，海關收入早已不足以充當擔保品，清廷遂又將蘇州、淞滬、九江、浙東的貨釐，和宜昌、鄂岸、皖岸的鹽釐，共計500萬兩，納入擔保品的範圍。滙豐銀行不信任清廷的稅收機關，提出認可擔保的條件是"由總稅務司代管厘金"。清廷遂將這七處關口的厘金，交給赫德的總稅務司去徵收。總理衙門的官員對赫德說：
如果你收的厘金比現在收的多，那就證明我們不顧所有財政官員的反對把厘金交給你管理是正確的，而且將來擴大你的管理範圍也就更有理由了。?？
赫德有些興奮，將這一變化視為「改革財政的開端，也是中國復興的先決條件""，"管理厘金就可以開始改革財政，這是我一直希望插手進去的事」\同時也很憂慮，擔心自己的能力不足以搞定這些事情，「管理厘金不是‘一件好玩的事，尤其因為各省當局都要反對……現在才交給我管，可能已經太
晚了」"。赫德還擔心出現另外一種情況：
總理衙門大臣說：我們要的是錢，5月6日就要。銀行要求由赫德代管厘金，好吧，就讓他管，並且讓他徵收，把整個事情交給他，如果錢來不了，我們就對銀行說："這不是你們自己要求的嗎？"苗
如果出現這種情況，既會降低赫德在清帝國內部的地位，也會損害他在國際政治界的名譽。所以赫德在給金登乾的信函中，透露出一種非常矛盾的心態。一方面，他希望"英德續借款」順利完成，如此自己就可以由管理七處厘金入手，來整頓清帝國的財政，將之引向近代化（赫德同時也認為,由自己來做這件事情，將有助於確保英國的在華商業利益）。另一方面，他又覺得僅整頓厘金一事，就已是非常頭大的問題，除了名分，清廷中樞幾乎無法向赫德提供任何有價值的技術性幫助，「戶部不能供給我們任何情況，他們說，到了當地就會知道的」37,地方政府自然更不願意盡心配合。所以，"一接觸這個工作，就覺出它的龐大，我幾乎害怕而把它扔了」我,「我真不想搞，本來還希望借款不成功就可以不要搞了」3\
事情之後的進展，恰如赫德所憂慮的那般。資訊與資料匱乏，地方政府又不願配合，總稅務司派出的人員，遲遲無法對七處關口的厘金徵收工作實現有效接管--直到進入民國，總稅務司仍只能通過催促各省來實施這500萬兩擔保款的「代徵"權力。這種催促絕大多數時候是無效的。如
如此這般拖到1899年，清廷中央財政已山窮水盡，不得不再次下旨，命令地方督撫「裁汰陋規、剔除中飽，事事涓滴歸公"，並派了軍機大臣剛毅為欽差，率團隊南下江蘇、廣東各省，核查關稅、厘金與鹽課。最終，剛毅只從地方督撫們手中壓迫出200餘萬兩銀子。這200餘萬兩隻是一次性成果，並不是「年年皆有」的固定制度。4i
皇帝的京師大學堂計劃流產
再來看教育改革。
甲午年後，呼籲實施教育體制改革的聲音很多。較突出者，是1896年刑部左侍郎李端恭的《請推廣學校折》和工部尚書孫家鼐的《遵籌京師建立學堂大概情形折》。
李端恭的摺子由梁啟超擬寫。
內中說，20多年來，各地陸續開設武備學堂與自強學堂，但仍是人才匱乏，無法應對時代變局。主要原因是學校數量不多，學生也少，學館往往僅有數十名學生。傳授的內容也不行，只能教出一些翻譯人才和器械操作人才，幾乎不涉及"治國之道"與"富強之原"，更不懂得實施分科教學，教學資料與器材嚴重短缺，學生只能在故紙堆中玩空談。此外，這些新學堂與功名利祿分離，也無法吸引到有素質的學生。
李端禁的改革建議是：一、創辦三段學校制度：京師大學堂、省學堂與府州縣學堂。京師大學堂是全國最高學府和最高教育機關。省學堂與府州縣學堂，均以京師大學堂的規章制度為模板。學堂生源須從科舉體系中的諸生、舉人和貢生中選拔。二、改簟教育內容，府州縣學堂須增加外語、算學、天文、地理、世界歷史等科目。省學堂須增加天文、輿地、算學、格致、製造、農商、兵礦、時事（相當於政治）、交涉（相當於外交）等科目。京師大學堂旨在讓學生「益加專精，各執一門」，以求將之培養成某一領域的專業人才。三、學校須配備藏書樓（圖書館）、儀器院（實驗室）、譯述局（翻譯機構）等，並在京城、省會與通商口岸設立報館（包括新聞報紙和學術報刊）。四、選派優秀學生在國內和國外「遊歷」（相當於留學、實習與考察）。我
顯然，該奏摺的核心主旨是要引入一套迥異於科舉取士的新教育體制。
光緒皇帝對奏摺很感興趣，將之交給總理衙門討論。但總理衙門的「議復」很像是在和稀泥。
總理衙門說，李端禁的建議很好。早在去年十二月（舊曆），總理衙門就已請旨，命令沿江沿海的將軍督撫們，有學堂者可擴張規模，無學堂者可模仿創辦，「聽令官紳集資辦理"。該政策與李端恭的主張完全一致。藏書樓、儀器院與譯書館這三項建議，即可設在新學堂裡。時事類翻譯報紙很多，新學堂也可以搞一搞"藝學之報"（即學術報刊）。這些都是朝廷樂於鼓勵的事情，
「惟在地方官之勸導有方」。至於派學生遊歷，也和總理衙門派同文館學生出
洋是一個意思，多多益善。'只是還須考慮經費上的難處，由學堂派出去遊歷的，應由學堂出資；由商局派出去遊歷的，應由商局出資。總而言之，以上種種，「均系就臣衙門奏定成案，量與擴充」一一全是總理衙門已經實行了的改革舉措，可以在體量上再擴充一些。43
總理衙門此番回覆，有兩個意味深長之處：
一、李端蔡原折是要在科舉取士之外，另造一套「學堂取士"的新制度。總理衙門的「議復」迴避了這層主旨。這大約是因為總理衙門深知，改革官僚系統的上升渠道會損害許多人的既得利益。其實，在該不該改走"學堂取士"之路這個問題上，總理衙門與李端蔡之間並無分歧。李端架上奏之前，1896年2月，總理衙門已在給光緒皇帝的奏摺中提到，"泰西」之所以人才鼎盛，是因為他們的學校發達、媒體發達、圖書館發達。英、法、德、俄等國的學校總量"或二三萬所，或六七萬所」，有學生二三十萬人；美國的學校總量「多至十七萬餘所」，學生數量更是「幾及千萬人」sup44/sup。這種繁榮的學校教育系統是清帝國應該學習的東西。
二、李端恭原折欲讓中央政府在教育改革中承擔重任。總理衙門的「議復」強調此事"惟在地方官之勸導有方」。這大約是因為總理衙門深知，創辦新學堂並置辦配套設施是一筆不小的開支，中央政府負擔不起，只能將權力與責任一併下放給地方督撫和士紳。然而，對大多數地方督撫而言，做官遠比做事重要，「保守"雖會引起後世的譏笑，在當時卻是最穩妥的做官之法。所以，梁啟超曾無奈感慨，即便是在兩廣這樣受西潮衝擊最大的前沿省份，自總督譚鍾麟而下的大多數官員，仍選擇敵視西學--「督、撫、藩、臬、學五臺，皆視西學如仇耳，度風氣之閉塞，未有甚於此間者也」45。較之擁抱西學，與西學保持距離乃至持敵視態度，才是地方官們更普遍也「更理性"的選擇。
總理衙門的這番「議復」，看似是在肯定李端恭的改革主張，實際上是在消解李端某的改革主張，使其失去了獲得落實的可能性。據茅海建考證，該議復出自總理衙門章京沈曾植之手。沈不反對李端恭的主張，但他擔憂"一有浮議，立即關門」的現實政治環境--強學會在1895年被御史楊崇伊攻擊「專門販賣西學書籍""函索各省文武大員，以譭譽為要挾"t而被慈禧授意步軍統領衙門查封工有強學會這樣的教訓在前，沈曾植對那些他認為明顯不可能實現
的改革奏摺，往往採取肯定其主旨，卻消解其操作性的處理手段。
李端恭奏摺中唯一未被消解的主張是設立京師大學堂。沈曾植在「議復」中將之強行定性為「擴充官書局」的附屬專案，建議光緒皇帝下旨讓"管理書局大臣"（由帝師孫家鼐擔任）酌情辦理。對此，茅海建的評價是："他（沈曾植）當然知道李端恭的提議此時很難施行，於是精心選擇了其中的可辦之事（大學堂），交給可辦之人（孫家鼐）。」47。孫家鼐是一位深諳官場運作機制，又懷有改革思想之人。早年做帝師時曾向光緒皇帝推薦過《校邠廬抗議》《危言》《盛世危言》等呼籲改革的著作。
接到了沈曾植踢過來的「球」，孫家鼐與友人翁同解等商議後，向光緒皇帝進呈了《遵籌京師建立學堂大概情形折》。
孫在奏摺中說，傳統的官學與義學只會教授學生玩「經義括帖」來獵取功名，對時局毫無助益。後來總理衙門設立同文館，各省設立廣方言館，也只是培養了一批翻譯人才。再後來，福建船政學堂、江南製造局學堂、南北洋和各省水師學堂，也只是培養了一些特定的技術人才。總之，幾十年來，清帝國的教育系統確實沒能為國家培養出多少有用的人才。故此，應參照西方的教育體制，延請外國教習，在京城設立一所分科教學的近代高等學府，也就是京師大學堂。48
與李端某的奏摺相比，孫家鼐的奏摺可謂大退步。不但完全沒有提省府州縣的新學堂建設，也沒有要求從科舉體系裡選拔學生進入京師大學堂，僅主張在科舉考試中新設"時務」一科。如此這般讓步，顯然是不想刺激科舉取士制度下的既得利益者和因循守舊者。
光緒皇帝接到孫家鼐的奏摺後，"將原折恭呈慈覽」4i也就是送至慈禧太后處請示。然後此事就沒有了訊息。創辦京師大學堂的計劃遂中途流產，直至兩年後"戊戌維新"，才由光緒皇帝再次諭令批准創設。