1899年的清廷，陷入了內憂與外患錯綜交織的狀態。
繼德國強佔膠州灣後，俄國於本年強租了旅順港。美國在本年向英、法、德、俄和日本提出了"對華門戶開放"政策。1慈禧深受"圍園殺後"計劃的刺激，已動了廢黜光緒皇帝的念頭。她先是軟禁光緒宣佈訓政，隨後又以光緒的名義下詔求醫，營造出一種皇帝已然病重的假象。反對廢黜光緒的重臣疆吏如世鐸、奕勘、劉坤一與李鴻章等，一面強調自己與光緒的"君臣之義已定，中外之口難防」:一面強調"此事若果舉行，危險萬狀，各國駐京使臣，首先抗議」3,將慈禧另立新帝的內政與列強的外交干涉聯結在了一起。
當時應該鮮少有人意識到，1899年影響清帝國曆史走向最深的事件，是清廷出臺了《地方官接待教士事宜條款》。該條款讓清帝國本已嚴重失衡的底層社會變得更加支離破碎，直接催生出1900年的義和團運動。
廟堂失職，只提供畸形秩序
《地方官接待教士事宜條款》這項檔案，由總理衙門與法國主教樊國樑議定，經法國駐華公使同意，以光緒皇帝名義批准。
其主要內容是：一、規定教中品秩。主教品位與督撫相同，攝位司鐸、大司鐸與司道平行；司鐸與府縣平行。督撫司道府廳州縣的官員，須依據上述品秩以禮接待傳教士。二、各省教案發生地的主教與司鐸，可請本國駐華公使與領事，與總理衙門或地方官交涉，也可直接與地方官交涉。地方官則須迅速與該主教或司鐸協商辦理教案。4•
簡單說來，該檔案的實質是賦予傳教士以相當於清廷官員的特殊身份，允，許他們參與到教案的審判與處置中來。
讓傳教士介入地方訴訟，本是清廷自19世紀60年代以來極為忌諱的事情。1861年總理衙門曾下發檔案給各省督撫，要求他們若遇到傳教士干涉地方公事，須堅持原則一概"駁斥不準"。這項原則一直維持到19世紀80年代末。1870年的天津教案，一度讓慈禧太后與恭親王奕訴擔憂"庚申之變"再現，故曾在1871年試圖與列強訂立一項《傳教章程》，希望通過制度建設來一勞永逸解決教案衝突。但列強從清廷擬定的《傳教章程》中看不到好處，集體採取拒絕立場，總理衙門只能作罷。
進入19世紀90年代後，儘管清廷下發了大量檔案，要求地方官嚴防死守，絕不可讓轄區內發生教案，但教案仍是愈來愈多。如1892年的"周漢反教案」攪動了整個長江中下游地區。清廷又在甲午戰爭中喪師賠款割地，國力之孱弱完全暴露在國際社會的注視之下，隨後便又有了列強紛紛以教案為由擴張在華利益，如1897年德國借"鉅野教案"侵佔膠州灣。清廷無奈，再次試圖尋求一種辦法來緩和地方官府與傳教士之間的關係，將民教衝突消弭在地方，降低其上升為教案、引發外交衝突的頻率。《地方官接待教士事宜條款》便是在這樣一種背景下產生的。
其實，在《地方官接待教士事宜條款》出臺之前，清廷為了消弭教案，已經針對地方官員，制定了嚴厲的處罰措施。比如1896年5月，總理衙門曾擬定過一項辦法，並得到了光緒皇帝硃批允准實施。該辦法規定：
嗣後遇有拆堂殺教之案，除有心故縱以致釀成巨案者，應由臣部酌量案情，隨時奏明請旨辦理外，如系事起倉猝，迫不及防，應將地方官照防範不嚴降一級留任公罪例議，以降一級留任；其保護未能得力，自系辦理不善，應照歷辦成案以不應重公罪降二級留任例議，以降二級留任，俾示懲儆。sup5/sup
這種做法，只一味向地方官員施壓，而無力從司法文明與條約外交層面去解決問題-—這種無力既是認知層面的（不懂近代司法文明），也是利益層面的（司法權的改革會造成清廷的傳統統治秩序的動盪），更是實力層面的（清廷無力讓列強坐到談判桌前平等商談）--帶來的直接後果，便是地方權力體系的失衡，與底層治理秩序的崩潰。
這種失衡與崩潰的發生邏輯，扼要來說是這樣的：一、地方官員希望保住自己的仕途。遇到教民與非教民之間的訴訟，他們往往傾向於袒護教民，避免與傳教士發生衝突。至於究竟是教民佔理還是非教民佔理，並不重要。二、傳教士希望收穫更多的教徒，也多見識過清廷司法的黑暗。在訴訟中，他們因無法信任清廷的地方官員，往往選擇支援自己的教民（亦不排除某些傳教士有意袒護教民，以吸引更多信徒）。三、底層民眾至少可區分為三類人：第一類，不堪忍受清廷粗暴的基層治理的人（比如饑荒、疾病、貧困），而選擇投入傳教士的懷抱。第二類，遊民、地痞之類人物，見識了教民所享有的訴訟特權後，為謀利而入教。第三類，自身利益與傳統鄉村秩序捆綁在一起的鄉紳、富戶、平民，選擇入教對他們而言有困難，但又不願忍受來自第二類人的敲詐勒索，於是組織拳會、刀會之類團體相對抗。
換言之，在列強與傳教士進入之前，清廷是一個典型的秦制國家，其基層治理雖無公正可言，卻有一種奇特的"公平"。所有民眾，無論貧富，若無體制內背景，無一例外是秦制汲取和壓榨的物件，官僚系統無司法文明可言，但在裁斷紛爭方面擁有獨一無二的權威。這種"公平"，為基層權力的運作帶來了穩定。傳教士進入清廷的底層社會之後，對清廷的司法文明提出了挑戰，釀成種種衝突。這些衝突，給了列強將司法問題上升為外交問題的機會。清廷力不能敵，一再以賠款道歉、開放口岸了結。為迴避教案，以往那種「無公正可言的公平」消失了，取而代之的是教民在訴訟中擁有了針對非教民的優勢。
一個社會的理想狀態，是教民與非教民俱接受相同的法律約束，俱受文明司法的庇護。可惜的是，清廷既無司法文明，又為了自身利益（非國家利益）而在司法操作中將教民與非教民歸入兩個不同的階層，其結果便是社會失序，利益受到損害的民眾選擇投入江湖的懷抱。義和團的前身--各種名目的民間拳會，如大刀會、梅花拳、義和拳等，之所以會集中出現在19世紀90年代，與清廷廟堂的這種失職有著非常直接的關係。清廷中樞明瞭這一切，但「兩害相權取其輕」，又於1899年出臺了《地方官接待教士事宜條款》，賦予傳教士與清廷地方官相似的地位，使之擁有了介入地方訴訟的合法權力。，
對於《地方官接待教士事宜條款》，清廷中樞懷有兩重期望：一、緩和與'傳教士（主要是法國天主教）之間的緊張關係，避免民教衝突動輒被捅到各國
駐華公使處，進而演變為外交問題；二、將處理民教衝突的主要責任下放給地方官員，賦予傳教士進入地方官府、與地方官員直接交涉的特權，避免民教衝突動輒被捅到總理衙門，進而演變成清廷中樞與各國列強之間的對壘。
至於這兩項好處會給底層秩序帶來怎樣的動盪，清廷中樞已無暇在意。畢竟，就鞏固政權而言，消弭與列強的衝突，遠比向底層民眾提供穩定的秩序來得重要。
江湖自救，遍地皆是刀會與拳會
制度上的缺陷無法依賴人事上的努力來彌補。
晚清底層社會的失序也是如此。權力結構變了，遊戲規則也變了，無論傳教士對教民如何做慎重篩選，無論地方官如何與傳教士密切溝通，都已無濟於事。民教衝突只會愈演愈烈。因為有缺陷的制度，實際上是在考驗人性。面對可以輕鬆獲取的利益(與非破民打官司)，一個人即便從無作奸犯科的歷史，也很有可能會突破道德與法律的底線。
西方學者並不諱言梅花拳、大刀會這類組織起源於"教民與非教民的衝突」，也不諱言這些衝突與「干預詞訟」一事關係甚大。比如德國學者狄德滿(rolfgerhardtiedemann)認為："傳教士成功地干預地方爭端為教會獲得了許多新的信徒，但有時也轉而使反教衝突層見迭出。在某種程度上，這種對抗也是對傳教士擾亂了地方社會傳統的政治、社會文化結構的一種反應。」6七次考察中國的德國地質學家李希霍芬(ferdinandvonrichthofen),也如此描述方濟各會在山東傳教的情形：「中國教民多數主要是為了獲得外國的保護而受洗入教的，就連馬天恩神父也承認這些人大半不是好基督徒。」7柯文則認為："1860年以後天主教士實行的另一種方法也許更加產生了反效果。這就是對當地的政治和司法進行廣泛干涉，以贏得可能的皈依者。通過這種方法入教的中國人往往是居民中最不守法的分子，而傳教士倚仗法國的保護來維護這些人的利益，便普遍激起了官府和非基督教平民兩方面的仇恨。"8••、
不過，在責備"通過這種方法入教的中國人往往是居民中最不守法的分子」時，還須注意社會失序，也就是畸形的司法制度，對於底層民眾而言，實
際上形同在考驗人性，而人性是最經不住考驗的。那些後來成為"不守法分子」的教民，並不一定在入教時就已經是「居民中最不守法的分子"。壞的制度誘惑好人變成壞人；好的制度約束壞人成為好人。不能簡單地以普通百姓入教後的行為，去反推他們入教前的情況。
比如，相藍欣的《義和團戰爭的起源》一書，對教民與非教民之間的衝突，有頗多考據與勾勒，其中提及：
有的時候，教士或教徒有意尋釁，無事生非。19世紀90年代中，魯南的很多民教衝突發生在人流量很大的集市上，所以教案的訊息和謠言流傳甚廣。1890年，在某縣集市上，一位屠夫在賣肉時將一羊頭掛在攤上，有教民看見，告訴洋教士，謂此乃有意詆譭洋教，只因為「羊「「洋」諧音。一場混戰之後，該屠夫被教士報官，在公堂上這位屠夫自然輸掉了官司，吃盡了苦頭。9
從19世紀60年代開城，教案中常可見到以「羊叫"喻「洋教」的內容。教民見該屠夫在肉攤上掛羊頭，而將之告上衙門，使其吃盡苦頭，顯然是自以往的教案中得到了"啟發"。地方官無視屠夫的行為完全正當，一味偏袒教民，則是因為他不願惹事，不願損害自己的頂戴前程。這種偏袒，反饋到其他教民那裡，便成了一種對人性的考驗。反饋到非教民那裡，則是催生出大刀會、梅花拳、義和拳等民間自救組織（還有一種更糟糕的情況，是一些被清廷認定為非法組織的社團如白蓮教等，為尋求庇護也會選擇加入教會。而在某些傳教士看來，「白蓮教的成員多是鄉村中的好人，是農村人口中的優秀分子」i。）。
以義和團極為繁盛的煽動為例。整個19世紀90年代，山東的地方官員都在顫顫巍巍地走鋼絲。他們既想維持對地方的有效"治理"（也就是為朝廷實現有效汲取），又想保住個人的仕途，不願與教民和傳教士發生衝突。所以，他們對大刀會、梅花拳這類民間組織，採取了兩手策略：一是鼓勵。希望大刀會等民間自救組織能展示實力，讓傳教h們從自己的轄區知難而退。二是殺戮。衝突激化時，就把大刀會等民間自救組織的領袖抓起來，作為給傳教士的一種交代，以消弭教案。曹縣大刀會領袖劉士端就遭遇了這樣的命運。劉士端曾協‘助地方政府捉拿土匪嶽二米子，獲得官方表彰（嶽二米子為自保，選擇了入
教）。但當1896年四五月間大刀會與教民衝突激化時，曹縣地方官選擇以宴會的形式對劉士端進行誘捕，然後將其殺死。sup11/sup