但這些還遠遠不夠。任道倍在奏摺裡向朝廷承諾，浙江還將出臺其他搜刮政策，錢鋪、典當、牙帖、契稅……所有人所有行業都跑不了。不算人關稅等間接負擔，在清廷存在的最後九年裡，浙江民眾總計直接負擔了1227.6萬餘兩白銀的辛丑賠款。"•
對地方官員們而言，庚子賠款是政治負擔，是必須要完成的攤派，也是致富的機會。他們可以名正言順地製造新名目來瘋狂斂財‘。1901年5月，內閣中書
許柄在奏摺中說，京郊的延慶被攤派了庚款13萬，而當地官府實際攤派給民眾的數額已超過了20萬。"但清廷無意查辦這類斂財行為，竭力湊足給列強的賠款以延續大清政權才是首要之務。懲辦不法斂財則會妨礙這個大局。這種微妙的心思，從1902年12月底慈禧下發給各省督撫的一道嚴旨中不難窺見。慈禧說：
此次賠款載在條約，必須如期籌償，萬不可稍涉遷延，致失大信。著各直省將軍督撫務須遵照全權（大臣）、戶部會議辦法，竭力籌措，源源撥解，按期應付，不準絲毫短欠，致生枝節。倘或因循貽誤，定惟該將軍、督撫等是問！慎之！慎之！16
官員們的貪腐無足輕重，一切都得為完成賠款讓路。所以，在斂財慾望的驅使下，食鹽加價這類"常規手段」，可以一用再用一戶部已經加了一次（各省每斤一律加價4文），省內不妨再加一次（比如湖南、江西、河南）；省內加了一次，也不妨礙縣內再加一次。苛捐雜稅，自然也是層出不窮。福建的丁漕每兩加徵200文"丁漕捐」；江西的漕糧每石"按糧輸捐"160文；四川每年按田畝徵收「賠款新捐」100萬兩；南京對小推車收稅，必須憑照上路；蘇州對驢和馬每匹收洋銀2角，沒有執照的驢子和馬不許接生意上路；奉節在原來的屠宰稅之外，每殺一頭豬加收200文稅，叫作「新加肉釐」，後來又再加收一次，叫作「續加肉釐」……sup17/sup
光緒三十二（1%6）年九月，《華字彙報》刊載了一則陝西的新聞。裡面寫道，陝西將攤派下來的庚子賠款"全數加入地丁」，直接扣在陝西農民頭上，百姓早就被壓得喘不過氣來；最近政府要修建西潼鐵路，社會上出現傳言，說這筆錢也要按田畝加派，於是：
渭北各州縣人心惶惶，以有地為累，爭先賤售，甚至連阡累陌有不索一錢甘心送人耕種者。sup18/sup
老太后要「量中華之物力"保住權位，代價便是沉重的庚款攤派將民眾壓迫得喘不過氣來，以至於他們"兩害相權取其輕"，連土地都不想要了。
改革上諭的核心目的不是改革
與下旨"量中華之物力，結與國之歡心」大略同期，1901年1月30日，「西狩」至西安不敢歸來的慈禧太后，還以光緒皇帝的名義釋出過一道改革上諭。
這份改革上諭對理解清末新政極為重要，故大篇幅引用如下：
世有萬古不變之常經，無一成不變之治法……蓋不易者三綱五常，昭昭然如日星之照世。而可變者令甲令乙，不妨如琴瑟之改弦……自播遷以來，皇太后宵肝焦勞，朕尤痛自刻責。深念近數十年積習相仍，因循粉飾，以致成此大釁。現正議和，一切政事尤須切實整頓，以期第漸圖富強。懿訓以為取外國之長，乃可補中國之短；懲前事之失，乃可作後事之師。自丁戊以還，偽辯縱橫，妄分新舊。康逆之禍，殆更甚於紅拳……殊不知康逆之談新法，乃亂法也，非變法也。該逆等乘朕躬不豫，潛謀不軌。朕籲懇皇太后訓政，乃拯朕於瀕危，而鋤奸於一旦。■則剪除亂逆，皇太后何嘗不許更新？損益科條，朕何嘗概行除舊？執中以御，擇善而從，母子一心，臣民共見。今者，恭承慈命，一意振興，嚴禁新舊之名，渾融中外之跡。我中國之弱，在於習氣太深，文法太密，庸俗之吏多，豪傑之士少……至近之學西法者，語言文字、製造器械而已。此西藝之皮毛，而非西政之本源也。居上寬，臨下簡，言必信，行必果，我往聖之遺訓，既西人富強之始基。中國不學此之務，徒學其一言一話一技一能……舍其本源而不學，學其皮毛而又不精，天下安得富強耶！總之，法令不更，錮習不破，欲求振作，當議更張。著軍機大臣、大學士、六部、九卿、出使各國大臣、各省督撫，各就現在情形，參酌中西政要，舉凡朝章國故、吏治民生、學校科舉、軍政財政……各舉所知，各抒所見，通限兩個月，詳悉條議以聞。再由朕上稟慈謨，斟酌盡善，切實施行……事窮則變，安危強弱全繫於斯。倘再蹈因循敷衍之故轍，空言塞責，省事偷安，憲典具存，朕不能宥！i9
概括起來，這份改革上諭的內容有如下幾個要點：-
一、大開改革空間。除了三綱五常這一根本制度不能動，其他具體政策都可以改革。
二、將「庚子之變"的責任，歸結為之前的改革有問題，即所謂的「數十年積習相仍，因循粉飾」。並明言慈禧的改革立場一直是「取外國之長，補中國之短"。
三、為戊戌年的政變辯解。強調康有為的改革不是變法，而是亂法，是想要謀害慈禧太后。慈禧太后鎮壓康有為，並不是要鎮壓變法，而是剷除亂逆。並聲稱慈禧與光緒在變法問題上母子同心意見一致，慈禧並沒有「不許更新」，光緒也從未「概行除舊"。
四、批評以前的改革只是學一點洋人的語言文字和器械製造之術,沒有觸及到「西政之本源"。
五、將「西政之本源"，也就是洋人富強的根本原因，欽定為中國的傳統文化"居上寬，臨下簡，言必信，行必果"。然後命令清帝國的核心官僚集團，必須在兩個月內向朝廷拿出自己的改革方案。
這當中，對戊戌政變和兩宮關係的解釋，可謂此地無銀，只可視作一種政治粉飾。2。開篇時大開改革之門，說什麼除了三綱五常不能動之外什麼都能討論；後文卻又步步收緊，緊到最後連何謂"西政之本源"都已然給出了標準答案。這種微妙的表述方式，則需要局內人仔細品味、謹慎體察。
湖廣總督張之洞接到改革上諭後，並沒有急著就如何變法上奏。庚子年，張坐鎮江楚，與劉坤一、李鴻章等聯合發起"東南互保"，為清廷保住了一絲元氣。張自然很期望慈禧能放棄排外立場重啟改革——他甚至還在英國駐漢口領事的面前為慈禧辯護，說她自i860年以來，作為清廷的掌舵者，"屢次削平大難，華人莫不傾心，即洋人亦多有稱之者。況聽政三十年，從無仇視洋人及憎厭西法之意，故宮殿中所用之物，亦皆以洋式者為多，且頗欲與外國婦女為友」2:但張久歷官場，已成了老油條，自然能夠看出這份上諭不尋常，內中藏有玄機。所以，他的第一反應，是給自己在西安的關係網寫信，希望弄清上諭來路。信中說：
初十明諭何人陳請？何人贊成？祈速示。22
得到回覆稱"明諭聞出聖意，榮相贊成"^（是光緒皇帝的意思，軍機大臣
榮祿也贊成）後，張之洞仍不放心，希望得到更多的信源。然後，安徽巡撫王之春的來電，便讓張的心涼了下去。王在電報裡說：
頃行在軍機章京密報："……奏復變法，毋偏重西」雲，想見兩宮宗旨，奈何？然就復我古法立論，或不幹怒。24
大意是：剛剛接到"行在軍機章京」也就是流亡在外的慈禧身邊的軍機章京們的密報，要我等上奏談論變法時，不要偏重西學。想來這才是太后與皇帝的真實想法，無奈。不過，若在奏摺中以中國之古法來立論，大概不致引來上面的憤怒。
張之洞讀完電報後給王之春回電，感慨道："變法不重西，所變何事？"一一宣佈變法又不讓以西法為重點，那還有什麼可變的？張還提醒王，
〃復奏萬不可急，東南數大省必須大致商妥」25,最好是等東南各督撫有了共識後一起行動。隨後，張2洞又給鹿傳霖（張的姐夫，時為軍機大臣，正隨慈禧在西安）去電，詢問變法上諭究竟是怎麼回事。張在電報中滿懷憂慮地說道：
聞有小樞（指軍機章京）致他省督撫電雲："初十諭旨，令條議變法整頓一件，切囑各省復奏萬勿多言西法"云云，殊堪駭異。竊思採用西法，見諸上諭明文。鄙意此後一線生機，或思自強，或圖相安，非多改舊章、多仿西法不可。若不言西法，仍是舊日整頓故套空文，有何益處？不惟貧弱，各國看我中國，乃別是一種頑固自大之人，將不以平等與國待我，日日受制受辱，不成為國矣。究竟此事慈意若何，略園（指榮祿）能透澈否？各省能否切實覆奏，哪幾種事可望更張？鄙意第一條欲力掃六部吏例痼習痼弊，樞廷諸公肯否？sup26/sup
內心深處，張之洞並不願相信軍機章京們傳出來的小道訊息，不希望「復奏萬勿多言西法」是慈禧的真實意志。這位自19世紀80年代開始參與晚清改革的督撫重臣，經過20年與洋務的直接接觸，早已洗去了清流氣息，認識到改革的本質是革掉舊法引入西法。若不許講西法，那所謂的改革便是毫無益處的空‘談，清帝國的自強也絕無可能，只會落得一個貧弱遭欺的下場，成為世界各國
眼中頑固自大的異類。張希望鹿傳霖能從慈禧的寵臣榮祿處探詢到改革的真實底線一督撫們回奏時能否說真話，哪些改革可以說，哪些改革不能碰？
鹿傳霖在回電中否認了慈禧有"勿多言西法"的指示，還說所謂的軍機章京傳遞出的小道訊息只是妄言。鹿告訴張之洞，變法上諭其實是他與榮祿兩人建議的，「上亦謂然"，光緒皇帝也認同。至於該如何去做，「總期實事求是，決無成見"。但鹿同時又說，改革的各種主張都可以提，不過最好不要掛在西學名下，「不必拘定西學名目，授人攻擊之柄」27。
張之洞讀懂了鹿的回信，在給鹿的回信裡，寫下了一段措辭非常激烈的文字：
去臘變法諭旨，海內歡欣鼓舞,鹹謂中國從此有不亡之望矣。人心所以鼓舞者，以諭旨中有"採西法補中法"及"渾化中外之見」二語也，並非因「整頓除弊""居上寬，臨下簡""必信必果"等語也。嗣聞人言，內意不願多言西法，尊電亦言"勿襲西法皮毛，免貽口實」等語，不覺廢然長嘆：若果如此，變法字尚未對題，仍是無用，中國終歸溯滅矣！蓋"變法"二字，為環球各國所願助、天下志士所願聞者，皆指變中國舊法從西法也，非泛泛改章整頓之謂也。若僅整頓常談，安能數年即有成效，安能即望自強，且與外國何涉？……大抵今日環球各國大勢，孤則亡，同則存。故欲救中國殘局，惟有變西法一策。精華談何容易，正當先從皮毛學起，一切迂談陳話全行掃除。蓋必變西法，然後可令中國無仇視西人之心；必變西法，然後可令各國無仇視華人之心；必變西法，然後可令各國無仇視朝廷之心。且必政事改用西法，教案乃能消弭，商約乃不受虧，使命條約乃能平恕，內地洋人乃不致逞強生事。必改用西法，中國吏治、財政積弊乃能掃除，學校乃有人才，練兵乃有實際，孔孟之教乃能久存……若不趁早大變西法，恐迴鑾後事變離奇，或有不及料者。sup28/sup
這段話顯示張之洞讀懂了"變法上諭」裡的玄機，只是他無法認同這種玄機。所以才會在電報中說，天下人見到「變法上諭」歡欣鼓舞，，覺得國家有救了，是因為看到了上諭裡有"採西法補中法"及「渾化中外之見」這樣兩句話，而不是因為上諭裡寫了"整頓除弊""居上寬，臨下簡""必信必果"這
些話一後面這些話，恰恰是上諭欽定的「西政之本源"。張不認同上諭欽定的「西政之本源"，也不認同上諭對「西學之皮毛"的批評，反強調西學的精華不容易得到，一切都要先從皮毛學起。
張之洞的這些話，與"變法上諭」的精神完全背道而馳，甚至可以說是在否定"變法上諭"。
從連續數個「必變西法才能如何如何」中，不難窺見張之洞在擬寫這封電報時的激動情緒。這位年過六旬的老臣已然看清，這份公開發表的"變法上諭」，核心目的並不是變法，而只是太后的一種自我宣傳。太后希望通過這樣一份上諭，洗刷掉自己「頑固排外"「反對改革"的標籤。這些標籤，正是列強堅持要懲罰她，堅持要迫使她歸政光緒的主要說辭。諭旨中寫入「採用西法」之類文字，其實只是寫給列強看，並非真的要那樣去做。太后仍是以前那個太后，刻意傳出的小道訊息「不言西法」，才是她的真實主張。總之，這份所謂的"改革上諭"，只是維繫個人政治生命的權術，而非振興國運的籌謀。
這也是張之洞為什麼要在給鹿傳霖的電報中大談特談「必變西法，然後可令各國無仇視朝廷之心"，乃至於發出威脅稱，若不變西法，將來兩宮迴鑾，很可能發生不測之禍。既然太后最在意的是如何逃脫列強的懲罰，那麼，便搬出列強來壓迫太后吧。張在電報裡說，自己"夙夜憂焦，不敢不密陳，不忍不盡言"，每天都為此事焦慮難安，他希望鹿傳霖能將電報裡的這些意見「與略園、仁和兩相密商之」，也就是告知軍機大臣榮祿和王文韶二人，再通過這兩人傳遞到慈禧耳中。
督撫們想要改變決策模式
不願看到「中國終歸撕滅矣！"（撕滅的意思是消失得乾乾淨淨）的張之洞，同一時期還在聯絡各省督撫，希望就變法問題「互通聲氣"，以向慈禧施加更大的壓力。
這種串聯的結果是：，
一、雖然上諭限期各省督撫在兩個月內做出回覆，但督撫們集體動作遲緩，以致流亡西安的清廷中樞，不得不於1901年4月再次下旨，強調兩個月的期
限已過，督撫們須"迅速條議具奏，勿再延逾觀望」
二、張之洞原擬與各省督撫聯名上奏。兩江總督劉坤一、山東巡撫袁世凱等近20位地方督撫均願意響應。督撫們之間頻繁的電報往來引起了清廷中樞的警惕，下令不許聯名，各省督撫均必須單獨上奏。張之洞遂致電先前聯絡過的地方督撫，要眾人單獨上奏時，仍須步調一致。劉坤一則仍堅持要與張之洞聯名上奏，最後二人經過反覆磋商、修改，在1901年7月連續呈遞了三份闡述"改革應該如何搞」的奏摺，共計四萬餘字，史稱《江楚會奏變法三折》。其核心內容，仍是力主「採用西法」。sup30/sup‘
最值得注意的，是張之洞原本想將「開設議會"一條也寫入奏摺之中。在給兩江總督劉坤一、兩廣總督陶模、山東巡撫袁世凱、安徽巡撫王之春等人的電報中，張之洞曾如此解釋「開設議會"在整個新政改革中的重要性：
變法有一緊要事，實為諸法之根，言之駭人耳。西法最善者，上下議院互相維持之法也。中國民智未開，外國大局茫然，中國全域性、本省政事亦茫然，下議院此時斷不可設。若上議院則可仿行。考宋「磨勘轉官"之法，必有薦主十人。明「廷推」之法，則大臣皆與，似可略仿之。督撫由司道府縣公舉，司道由府縣公舉，府由州縣公舉，州縣由通省紳民公舉，但不能指定一缺，舉員多者用之。京官除樞垣不敢輕議外，部院堂官，由小九卿翰詹科道部屬公舉；科道由翰詹部屬公舉；司員掌印補缺，由本部堂候補者公舉。每一缺舉二、三員候欽定，豈不勝於政府數人之心思耳目乎？推之各局總辦，亦可由局員、工匠公舉。惟武將不在內，蓋今日營哨官並不知兵，不能舉也。流弊亦不能無，總是利多害少，賄賂情面、庸劣尸位之弊，必可絕矣。姑妄言，請諸公略本此意而思一可行之法，則幸甚。3]
這段電報的內容，概括起來主要包括如下幾層意思：一、上、下議院是西法裡最好的東西，也是"諸法之根」，是變法中的基礎性建設。二、下議院（平民院、眾議院、國民議會）目前還不能搞，因為下議院的議員‘是由選民產生的，清帝國的百姓受教育程度太低，不能勝任選民。三、上議院（貴族院、參議院）目前可以搞而且應該搞。而且應該全面推行，不但地方省府州縣要
搞，中央各大小部門也應該搞。地方督撫由下面的司道府縣公舉，朝中重臣也由下面的京官公舉。四、為什麼要搞上議院？因為公舉出來的官員，必然「勝於政府數人之心思耳目」。
"政府數人之心思耳目"具體指的是誰？張之洞沒有明言，甚至還有些遮掩（如"樞垣不敢輕議」一語）。但其實也不必明言，經歷了"庚子之變」，清帝國的體制內重臣們，皆已從沉痛的教訓裡意識到了最嚴重的問題出在哪裡--老太后與一二重臣決策於深宮之中的模式，是很危險的。因為劉坤一持謹慎立場，《江楚會奏變法三折》的正式文本里沒有寫入「議院」方面的內容。不過，參與了此次討論的兩廣總督陶模，卻在單獨上奏時明確提出了開設「議院"的主張。他說：
議院議政，而行政之權仍在政府，交相為用，兩不相侵，而政府得由議員以周知民間之好惡，最為除壅蔽良法。或謂中國民智未開，驟難創立。竊考泰西選舉議員，本有限制:民智未開，限可從嚴，民智漸開，限亦漸寬，自無眾論紛淆之弊。哭
他希望清廷在接下來的新政改革中，將議政權與行政權分離。議院負責議政，做出決策；政府各部門機構則負責將該決策落到實處。這項建議無一字提及慈禧，卻非常明確地將改革的矛頭指向了"慈禧與二三親信直接決策"的現實。很顯然，"庚子之變"給了陶模極深的刺激。
此類主張的結果，自是可想而知。陶模的建議被冷藏，根本未曾下發給重臣督撫們討論。朝廷對《江楚會奏變法三折》的評價也僅止於"事多可行"與」擇要舉辦」。於是，所謂的清末新政，在1901年便僅止於對慈禧個人政治形象的重新塑造。
1902年1月，兩宮迴鑾，慈禧與光緒結束流亡回到京城。隨後，老太后便頻頻在宮中舉辦宴會，邀請各國駐華公使夫人入宮，請他們吃西餐、參觀自己臥室內的英國女王掛像，以裝點開明。^這大約也是庚子年後老太后做出的最大改變。