除了廢除科舉之外，因日俄戰爭而引爆的"群疑」與「積憤」，還給了張之洞與袁世凱等地方督撫另一個機會，讓他們可以趁機聯銜上奏，要求朝廷派遣親貴大臣分赴各國考察政治，並定於12年後實行憲政，徹底改變清廷中樞的決策機制。外有危機，內有壓力，慈禧太后只能接受這項建議。五大臣1出洋考察歸來後不久，1906年9月1日，清廷正式宣佈"預備立憲"。
但是，慈禧太后想要的立憲，與地方督撫們想要的立憲，其實是兩碼事。
端方希望變更中樞決策機制
據說，1905年派遣五大臣出洋考察憲政時，慈禧曾對他們說：
立憲一事，可使我滿洲朝基礎永久確固，而在外革命黨亦可因此消滅。候調查結局後，若果無妨害，則必決意實行。2
這話大約是實。畢竟五大臣出洋，本就有安撫國內人心的用意。
1906年8月25日，五大臣中出洋歸來的端方與戴鴻慈聯名向慈禧太后建議「急採立憲制度"，又說啟動預備立憲之前應該先實施官制改革。理由是中國當下的情形與日本當年非常相似，正該參考日本的經驗。日本立憲之前曾兩次大改官制，中國也應該這樣做。3
在奏摺裡，端方就官制改革提了八項具體主張。其中最重要的是第一與第二兩項。第一項改革主張是成立責任內閣。端方說，責任內閣制有兩點好
處，既可以有效防止閣臣消極怠工，也可以有效幫助皇權卸責:
一切施政之方，由閣臣全體議定，然後施行，而得失功罪，則閣臣全體同負其責。所以必以閣臣負其責者，一則使之忠於職任，無敢諉卸以誤國；一則雖有缺失，有閣臣任之，則天下不敢致怨於君主，所謂神聖不敢幹犯者此也。
其實，這段話裡尚有言外之意未曾挑明。實施責任內閣制度，意味著朝廷中樞的決策權將從皇帝（此時則是指慈禧）轉移到內閣。這顯然是對"庚子之變」發端於慈禧的意志，事後又無法追究慈禧責任的一種修正。端方不挑明這一點，•是不願因此引發慈禧的反感。
第二項改革主張是"宜定中央與地方之許可權，使一國機關運動靈通也」。端方說，世界各國的行政系統大體可以分為兩種，一是中央集權，一是地方分權。日本走的是中央集權之路，"所有地方行政長官，皆屬於內務大臣監督之下，一切政策，悉須承中央"；美國走的是地方分權之路，「中央政府僅掌軍事、外交、交通、關稅"，其餘大小事務全歸地方自行辦理。清廷既不是中央集權，也不是地方分權，而是權責混亂不清，結果變成了互相掣肘和互相推卸責任，「各部與督撫往往兩失其權」——督撫送到中央的尋常奏報常被各部找硝駁回；中央下達給地方的指示也常被督撫陽奉陰違。許多事便這樣被耽誤了。
耐人尋味的是，在中央集權和地方分權之間，端方沒有明確給出自己的主張。他在奏摺中對慈禧說：
臣等之愚，以為治泱泱之中國，萬不能不假督撫以重權，而各部為全國政令所從出，亦不能置之不理，視為具文。誠宜明定職權，劃分限制，以某項屬之各部，雖疆吏亦必奉行；以某項屬之督撫，雖部臣不能攙越。如此則部臣疆吏於其許可權內應行之事，無所用其推諉，於其許可權外侵軼之事，無所施其阻撓，庶政策不致紛歧，而精神自能統一矣。
細細體察這段文字，端方似乎更傾向於美國式的地方分權。
如此推測的原因有四。一者，若端方主張日本式的中央集權，似可在奏摺中明言，畢竟加強中央集權正是慈禧所期望的事情。二者，端方不明言認同美
國式的地方分權，卻又在具體建議中強調「萬不能不假督撫以重權」，大約也是不願直接引起慈禧的不滿。三者，端方此時的身份正是地方督撫二似無自廢武功的道理。四者，據夏曉虹的考證，端方此折的真正起草者乃是梁啟超二梁一貫的思想旨趣正是限制君權、倡導民權。
扼要而言，端方這兩項建議，一者是要改革中央決策機制；一者是要釐定中央與地方的權力分野。實為整個官制改革中最核心也最緊要的部分。奏摺中的其他改革建議，如「內外各重要衙門皆宜設輔佐官」"中央各部主任官之事權尤當歸一」「中央各官宜酌量增置裁撤歸併」等，相對這兩項而言只是細枝末節。
慈禧接到端方這封奏摺後，想必不會高興。但她最終仍決定「預備立憲」，這是因為在1906年的8月23日，也就是端方上奏的兩天之前，另一位出洋考察大臣、鎮國公載澤，也就"預備立憲"一事進呈了一道密摺。
載澤在密摺中說，自己日夜思考籌謀，得到的結論是"憲法之行，利於國，利於民，而最不利於官」，但只有那些"公忠謀國之臣」，才能消除私心和成見，將這當中的真實玄機告訴太后。憲法制定推行之後，「在外各督撫，在內諸大臣，其權必不如往日之重，其利必不如往日之優」，必然會試圖阻撓，必然會對朝廷的決定發出懷疑的聲音。這些督撫與大臣"非有愛於朝廷也」，他們的目的只在於"保一己之私權而已，護一己之私利而已"。6
載澤還說，所謂君主立憲，「大意在於尊崇國體，鞏固君權"。他以日本憲法為例，向慈禧列舉了十七條「由君主"的大權，然後總結說，以日本為效仿物件來立憲，可以做到「凡國之內政外交，軍備財政，賞罰黜陟，生殺予奪，以及操縱議會，君主皆有權以統治之」。這是一種無遠弗屆的權力，「蓋有過於中國者矣"，比清廷現在的皇權大多了。
除了壯大皇權，載澤還概括了三項立憲的好處。第一是「皇位永固"。從此以後君主神聖不可侵犯，在行政上又不負任何責任，出了問題不過是政府各大臣辭職另組新政府而已，對君位沒有任何損害。第二是「外患漸輕」。洋人不能再指責大清「謂為專制，謂為半開化」，將由鄙視我大清轉為尊敬我大清。第三是「內亂可彌」。那些會黨再也不能拿"政體專務壓制，官皆民賊，吏皆貪人，民為魚肉"這類說法四處煽動，百姓也不會再聽信他們的煽動。據
此，他力勸慈禧："立憲之利如此，及時行之，何嫌何疑？"
最後，載澤請求慈禧"無露奴才此奏」，不要讓外人知曉這封密摺的存在，更不要讓外人知曉密摺的內容。
顯而易見，雖然都是在談君主立憲，端方的改革方案與載澤的改革方案在方向上卻是完全相反的。7端方的奏摺希望朝廷分權，希望變更中樞決策模式；載澤的密摺則旨在集權，要將皇帝的權力推到一個新的高度。
載澤一廂情願誤讀君主立憲
載澤的論述是錯的。
無論是證之學理，還是驗之史實，「立憲"的核心主旨都一定是"限制君權、保障民權"這八個字。至於"官權」會不會有所損失，要看改革前的權力架構是怎樣的。
載澤拿日本立憲來舉例，也是大錯特錯。
其中最大的錯誤是無視兩國改革的前提不同。明治維新前的日本天皇只是個擺設；清廷卻是古老的皇權專制--康雍乾時代正是中國皇權專制的高峰，即便到了清末出現地方督撫坐大，皇權總體上也仍然擁有優勢，東南互保須各省督撫聯合行動便是明證。畢竟，地方督撫們手中的許多權力只是時局演變過程中的權宜產物，在制度上並不具備合法性。中日兩國的情形如此不同，要實現真正的君主立憲，實現權力的平衡和互相制約，要做的事情自然不會相同。日本天皇需要增加制度上的神聖性；清廷的皇權卻需要削弱，需要將中央政務的決策權移交給責任內閣，需要將中央的權力範圍和地方的權力範圍做一個明確區分，然後用制度固定下來（這些恰是端方奏摺的主旨）。載澤打著效仿明治維新的旗號，欲在君主立憲的框架下從地方督撫手中奪權，學理上不通，現實中也很難做到。
此時的慈禧年逾七旬，早已失去了與時俱進學習新知識的能力，也鮮少有資料顯示年輕時代的慈禧曾致力於擴充套件自己的知識視野。老太后羹際上並不懂何謂「君主立憲」，她之所以相信載澤的論述，一是因為載澤的身份。他不但是皇室成員，還是慈禧的侄女婿，其岳父桂祥是慈禧的兄弟；桂祥的另一個女
兒是光緒的皇后，也就是後來的隆裕太后。在動機層面，慈禧沒有懷疑載澤密摺的理由。二是因為慈禧願意相信載澤的論述。1900年"東南互保"帶給慈禧巨大的刺激，如何削弱地方督撫的財權、兵權與人事權，是整個清末新政期間她最念念不忘的事情。之前借勘察江南機器製造局的名義派鐵良南下巡察，便是為了此事。載澤密摺中的"憲法最不利於官」，完全切中慈禧的心病，讓她看到了削弱督撫權力的希望。
於是，1906年9月1日，載澤進呈密摺後的第七天，慈禧正式宣佈"預備立憲「，載澤也成了"立憲開幕元勳"。9月2日，慈禧便宣佈要改革官制，打算用立憲的名義從地方督撫們手裡奪權。這便是影響清末歷史走向甚巨的"丙午官制改革"。
載澤為什麼會誤讀君主立憲？
如果相信載澤《考察政治日記》的記述是真實的，沒有經過編造，那麼便可以有一種解釋：他對君主立憲的種種錯誤認知，主要來自伊藤博文。日記中記錄了載澤出洋考察各國政治期間，與伊藤博文之間的一段對談。試摘錄部分對話內容如下：
載澤：敝國考察各國政治，銳意圖強，當以何者為綱領？
伊藤博文：貴國欲變法自強，必以立憲為先務。
載澤：立憲當以法何國為宜？
伊藤博文：各國憲政有二種，有君主立憲國，有民主立憲國。貴國數千年來為君主之國，主權在君而不在民，實與日本相同，似宜參用日本政體。
載澤：立憲後於君主國政體有無窒礙？
伊藤博文：並無窒礙。貴國為君主國，主權必集於君主，不可旁落於臣民。日本憲法第三、四條，天皇神聖不可侵犯，天皇為國之元首，總攬統治權云云，即此意也。
載澤：君主立憲與專制有何區別？
伊藤博文：君主立憲與專制不同之處，最緊要者，立憲國‘之法律，必經議會協參。憲法第五、六條，凡法律之制定、改正、廢止三者，必經議會之議決，呈君主裁可，然後公佈。非如專制國之法律，以君主一人之意見而定也。
法律當裁可公佈之後，全國人民相率遵守，無一人不受治於法律之下。法律之效力及於全國，全國皆同一法律。貴國十八行省，往往各定章程，自為風氣，久之成為定例，彼此互為歧異。故立憲國之法律，必全國統一者也。
載澤：君主立憲國之議會，君主有開會、閉會、停會之特權否？
伊藤博文：憲法第七條，凡議會之開會、閉會、停會及下議院之解散，必皆候君主之敕令而行。若議員隨意集會，不得謂之正式國會c
載澤：如遇緊急事故，當議會停閉時，君主若何施行？
伊藤博文：此時君主可發緊急敕令以代法律，於次期開議會時，提交議院，使之承認，見憲法第八條。
載澤：君主立憲國，任命官吏之權如何？
伊藤博文：憲法第十條，一國官制，有文武之分，中央地方之別。而任命大權，必歸之君主。
載澤：君主立憲，有統帥權否？
伊藤博文：憲法第十一條，凡編制海陸軍及酌定軍額，皆君主大權內之事。失此權力，即成共和之國。
載澤：如遇國際交涉，君主有無宣戰、講和、定結條約之權？
伊藤博文：憲法第十四條，凡宣戰、講和、定約，由君主命臣僚集議，議定請君主裁可施行。
載澤：當軍事戒嚴時，非尋常法律所能治者，君主當何如？
伊藤博文：憲法十四條，國家當有事之時，法律之效力有時停止，或一部分停止，或全部停止。此時裁判之權，歸軍隊掌握。而戒嚴之權，必由君主宣告。
載澤：賞罰者，君主操縱天下之具，君主立憲國有此權否？
伊藤博文：憲法十五條為榮典授與權。民主國以平等為主義，大統領退職後，與齊民無異。君主國必有數階級，表異於齊民。故爵位、勳章及封典之授與權，必操於君主。憲法十六條為特赦權，凡已宣告刑罰之人，君主有特赦之權。刑罰宣佈，歸於裁判，君主未嘗干涉。而大赦特赦等權則仍歸君主。
伊藤又言：憲法中載君主之大權凡十七條。貴國如行立憲制度，大權必歸
君主，故於此詳言之。
（……少間，復問君主立憲國所予民言論自由諸權，與民主國有何區別？）
伊藤博文：此自由乃法律所定，出自政府之畀與，非人民所可隨意自由也。
載澤：立憲後之行政，有不洽眾望者，君主仍負責任否？
伊藤博文：君主雖有以上種種之大權，而行政機關皆在政府。即有輿論不服之事，亦惟請責政府，或總理大臣退位，不得歸，責於君主。8
在給慈禧的密摺中，載澤列舉了十七項立憲後的君主大權。分別是: