除了以忠孝為本開辦學堂、以滿洲為本位編練新軍、為消除朝野積憤而廢除科舉、為提升皇權而啟動官制改革外，清末改革中還有一項重要內容，那就是在地方成立方諮議局」，在中央成立「資政院"。
按常理，順應"擴張民權」這一改革方向，地方i諮議局應該具備地方議會的性質，中央浴議局應該具備中央國會的性質。遺憾的是，清廷中樞對t諮議局的定性，卻僅是"牢騷機關"。
帝制中國的第一次民選
按1908年夏天清廷頒發的《］諮議局章程》《諾議局議員選舉章程》《欽定憲法大綱》與《逐年籌備事宜清單》等檔案，"預備立憲"的程式設計是這樣的：
第一年（1908）：籌辦i諮議局（各省督撫辦），頒佈城鎮地方自治章程，編輯國民必讀課本。
第二年（1909）：舉行］諮議局選舉，各省開辦i諮議局（各省督撫辦），頒佈資政院章程，籌備城鎮地方自治，頒佈國民必讀課本。
第三年（1910）：召集資政院議員開院，推廣廳州縣簡易識字學塾。
第四年（1911）：創設鄉鎮簡易識字學塾。
第五年（1912）：推廣鄉鎮簡易識字學塾。
第六年（1913）：城鎮鄉地方自治一律成立。•
第七年（1914）：民眾識字義者達到百分之一。
第八年（1915）：民眾識字義者達到五十分之一。
第九年（1916）：宣佈憲法，頒佈議院法，頒佈上下議院議員選舉法，舉行上下議院議員選舉，民眾識字義者達到二十分之一。sup1/sup
如此設計的核心理由，是設計者認為民眾的識字率和文化水平太低,政治參與能力嚴重不足，須有一個開啟民智的過程。編輯國民必讀課本、舉辦簡易識字學塾，都是為了完成這個過程。至於i諮議局，其定性是民眾參政議政的練習場所，也就是所謂的「議院之先聲"\
為了能夠在1909年順利舉行諾議局選舉，進而於各省成立i諮議局，清廷還在1908年制定了《i諮議局章程》。內中規定，擁有投票選舉權者，必須是年滿25歲的男子，不存在犯罪坐牢、品行不端、吸食鴉片等劣跡，財務上不曾喪失信用，也沒有精神疾病，且能識字並理解文義。但這些規定過於籠統，清廷對轄下百姓也未建立起嚴密的檔案化管理，要一個個來確定投票者是否擁有選舉權，是一件非常困難的事情。所以，章程又規定，只要至少滿足下列條件中的一項，便可自動擁有選舉權：
一、曾在本省地方辦理學務及其他公益事務滿三年以上著有成績者。
二、曾在本國或外國中學堂及與中學堂同等或中學以上之學堂畢業的有文憑者。
三、有舉貢生員以上之出身者。
四、曾任實缺職官文七品、武五品以上未被參革者。
五、在本省地方有五千元以上之營業資本或不動產者。
六、非本省籍男子年滿二十五歲，寄居在本省滿十年以上，在寄居地方有一萬元以上之營業資本或不動產者。sup3/sup
至於獲得被選舉權，也就是成為i諮議局議員的候選人，同樣須至少滿足上述條件中的一項，且是年滿30歲的男性。
由這六項條件，可以清晰地看到，任何一個滿足其中一項條件者，必然屬於地位優越計程車紳階層，要麼擁有很高的社會地位（舉貢生員出身、做過實缺官員），要麼擁有很高的經濟地位（5000元以上之營業資本或不動產）。女性
及無社會地位的窮人沒有參與t諮議局選舉的資格，既不能投票選舉他人，也不能成為被選舉的物件。
清廷這般做法，與民權政治初興時對參與者受教育程度和財富狀況的普遍限制有很直接的關係（章程的制定者實際上是在照搬日本的選舉章程），也有刻意籠絡傳統士紳階層這方面的用心。維繫中國傳統帝制政權穩定者，從來都是"紳心"而非"民心」。1909年,攝政王載洋對張之洞說"中堂，直隸紳士也，紳士以為可，則無不可者」二便顯示了清廷最高權力中樞對「紳心」重要性的深刻體認。
以此反觀清廷對選舉權與被選舉權的種種限制，便不難理解：一、「需辦理學務三年以上者"一條，照顧的是"學紳」。二、"辦理其他公益事務三年以上，有舉貢生員以上出身或曾任實缺職官文七品、武五品以上者」一條，照顧的是"官紳"。三、"在本地方有五千元以上的營業資本或不動產者"一條，照顧的是「商紳"。四、「在本國或外國中學堂及與中學堂同等或中學以上之學堂畢業的有文憑者"，照顧的是"新派知識分子"。這種種規定，皆是為了以i諮議局籠絡住士紳階層。
據張朋園的統計，此次i諮議局選舉，直隸的選民與人口比例，只有0.63%,也就是1萬人中，只有63名合格的選民。奉天的比例是0.43%,吉林的比例是0.28%,黑龍江是0.23%,江蘇是0.50%,安徽是0.48%,江西是0.26%,浙江是0.42%,福建是0.32%……全國的平均百分比只有0.39%,也就是說,這場中國首次全國範圍內的民主選舉，每1萬人中，只有39人擁有選民資格。5具體到各省，可以參與投票者，多不過1萬餘人，少則只有數千人。
選舉採用複選方式，具體操作方法是：先由選民選出若干候選人，再由這些候選人互選，產生定額議員。最後當選的議員中，"89.13%皆具有傳統功名，相對的，只有10.87%不具功名背景。各種功名的分配，進士4.35%,舉人21.27%,貢生28.73%,生員34.78%。依照張仲禮的分法，上層（包括進士、舉人、貢生）佔54.35%,下層（生員）佔34.78%,顯示上層紳士為多數。二十一省63位正副議長，進士有32人，高達50.79%；舉人19人，30.16%；貢生3人，4.76%；生員4人，6.35%；不具功名者5人，7.94%,更可得見紳士陣營之強大」。此外，也「不乏受過新式教育甚至留學日本者」。6可知清廷基本上達成
了以i諮議局籠絡傳統士紳的目的，同時也兼顧到了新式知識分子。
除了選民占人口比例極小之外，此次i諮議局選舉還有一個重要特點，那就是選民的反應極為平淡，甚至可以說是冷漠。如廣州府有選民1600餘人，真正參與投票的僅有399人；福州投票之日"城市各區到者僅十分之四，鄉村各區則十分不及一二"，有些地方的選民，甚至在選票上寫有天津歌妓楊翠喜和長沙名妓周寶釵的名字。由此可見，清廷雖然「精心挑選"了選民，但大多數選民對自己手中的選票並無神聖之感。
只佔到全部人口0.39%的選民尚且如此，餘下99.61%沒有選民資格的普通民眾，對這次選舉的態度，自然更是冷漠。如《民呼日報》1909年6月報道說，4月15日是浙江舉行選舉投票的日子，省城之中卻"未聞有一人論及選舉投票之事」，甚至於連城內各新式學堂的學生，也完全不關心此次選舉，"除有職事之數員外，餘皆結伴出城，或遊西湖，或遊拱宸橋，亦無暇問選舉事」。sup8/sup
朝野對諮議局的定位背道而馳
在普通民眾當中，1909年的浴議局選舉幾乎沒有掀起任何波瀾。在士紳階層當中，這場選舉也沒有能夠重塑清帝國的統治基礎。諧議局選舉完成之後，"紳意"對清廷的向心力沒有增強，而是急驟惡化了。
這其中的緣故在於，清廷中樞對巡議局的定性，和當選i諮議局議員計程車紳們對酒議局的定性，二者嚴重地不合樺，甚至可以說是背道而馳。
憲政編查館是清廷實施新政的專門機構，《i諮議局章程》便是該館的成果。在給朝廷的奏摺裡，憲政編查館這樣闡釋i諮議局定位：
諾議局之設，為地方自治與中央集權之樞紐，必使下足以裒集一省之輿論，而上仍無妨於國家統一之大權。此其要義一也。夫議院乃民權所在，然其所謂民權者，不過言之權而非行之權也。議政之權雖在議院，而行政之權仍在政府。即如外國監督政府之說，民權似極強矣，而議院攻擊政府但有言辭，並無實力，但有政府自行求退議院，並不能驅之使行。普魯士、日本憲法且明載進退宰相、任免文武官之權在於其君。此足見民權之是言非行矣。況［諮議局僅
為一省言論之匯歸，尚非中央議院之比，則其言與行之界限，尤須確切訂明，不容稍有逾越，此其要義二也。9
"所謂民權者，不過言之權而非行之權也」云云，顯示清廷中樞堅持將i諮議局定性為一種「牢騷機構」而非"權力機構"。諾議局議員們擁有的「民權」，不過是被允許針對朝政發表批評意見，至於政務要做什麼，要怎樣做，仍由政府做主，即所謂的「議政之權雖在議院，而行政之權仍在政府"。總之,"民權之是言非行"--所謂"民權」，只存在於發表批評意見這個層面，做決策並具體實施的權力則不在其中。
對i諮議局的這種定性，意味著議員們與帝制時代的御史們並無本質區別。海議局可以代表"民意"，但這"民意」無法轉變為權力，是否被接受全看政府的喜好。雖然憲政編查館在奏摺裡一再拿普魯士與日本為例證，來"證明"這種設定是正確的，但t諮議局的議員們絕不會滿意。科舉已經廢除了，這些從舉人、貢生、秀才轉型為議員計程車紳們，無不希望在新時代找到自己的新位置，以維繫自己的社會地位--如果議員們在i諮議局裡的意見只屬於牢騷，而不能轉化為政策，士紳們的社會地位便無從談起。所以，儘管憲政編查館一再援引"日式立憲」的種種好處，但山西省i諮議局議長梁善濟，卻在本省1諮議局開幕詞中，就"對英國的議會政治大大稱道了一番」1。--只有在"英式立憲"的模式下，梁善濟們才不是可有可無的花瓶。
這種心思，也可以從當日"立憲派」們利用媒體發出的言論中窺見。
1908年由慈禧太后監督制定的《欽定憲法大綱》裡，充斥著各種各樣的「議院不得干預"--比如"用人之權，操之君上，而大臣輔弼之，議院不得干預""凡一切軍事，皆非議院所得干預」「國交之事，由君上親裁，不付議院議決」「皇室經費……議院不得置議"。"但1904年考中進士的貴州士紳熊範輿卻認為，"國會者，所以監督政府者也。國會既開，則政府一切之行為，吾國民皆得借國會之地位而過問之」12。上海《時報》說得更明白，「所謂責任內閣者，此'責任'二字，非對於君主而言，對於議會而言也」氣明確將「內閣對皇帝負責」與「內閣對議會負責」，作為區分專制與立憲的核心特徵。
最值得注意的，是「立憲派"當日的理論巨擘梁啟超的意見。梁堅持認
為，議會應擁有如下權力：‘參預改正憲法之權；提出法律、議決法律之權；議決預算、審查預算之權；事後承諾之權；質問政府之權；上奏彈劾之權；受理請願之權。m這七條權力，是就中央議會（資政院）而言的。關於地方議會（也就是浴議局）的權力，梁啟超也說得很明白：
使我國督撫之地位，而僅如各國上級地方團體之行政長官，則盜議局之議決權，專限於地方行政事項而已足……而無如今日督撫，實帶有各國國務大臣之性質，故與彼為緣之［諮議局，遂不能不帶有各國國會之性質。sup15/sup