稅民們雖然拖欠國家的稅糧，卻並不拖欠常例。地方官雖不能將稅糧如數上繳國庫，每年的常例卻是一文不少。這樣，拖欠剩下的四成稅糧，就於民有利而於官無損，吃虧的只是國家。而國家吃點虧，是沒有多少人心疼的。第一，國家龐大、富有，這點虧它吃得起。第二，國家崇高、遙遠，吃不吃虧也不關小民的痛癢。再說，國家徵收了這麼多的稅糧，卻並未「取之於民，用之於民」，不過用於供養龐大的官僚系統和供少數人揮霍。用於保衛邊疆和興修水利的並不太多，更從未想過將其用於發展經濟、提高生產力、給廣大納稅人帶來好處。既然如此，我們繳那麼足幹什麼？
當然，職責所在，地方官也要催糧催款。但是，當成百上千的戶主一起用拖拖拉拉的方式來拒不納糧時，沒有哪一個地方官可以與之長期抗衡。大戶人家因為有較硬的後臺，一個七品縣令也未必當真惹得起。至於窮苦無告的小民，也有他們的辦法，那就是「要糧沒有，要命有一條」。縣官們固然可以將抗繳稅糧者繩之以法，但法不治眾，只能懲一警百。不過拖欠稅糧既然是全體農戶的共識，則這種懲治往往也收效甚微。然而舊稅不清，就會成為新稅之累。官方只好用種種名義將未收的部分予以減免，而能夠為減擴音出一個說法的地方官則被公認為「為民做主」的清官好官，「仁民愛物」的一方父母。這其實就等於鼓勵拖欠了。最後，拖欠稅糧就和照繳附加一樣，成了「常例」。
張居正要富國強兵，當然不能容忍這種陋習。然而這樣一來，他也就不再是「人民的公僕」，而成了「人民的公敵」。地方府縣固然壓力不小，黎民百姓也怨聲載道。就連朝中一些瞭解下情的正派大臣，也不能贊同。他們深知，讓府縣從私囊中掏出錢來完糧納稅，等於與虎謀皮。這些拖欠的稅款，還得羊毛出在羊身上，由綿羊般被盤剝和宰割的鄉民負擔。他們也深知，帝國的每一道政令都要通過官吏們去實施，實施的過程又往往是對下層層加碼，對上層層折扣，底層的負擔驟然加重，國庫的收入未必增多。因此他們問：京都和地方的庫銀堆積如山，為什麼還要與民爭利、刻意斂財？豈非存心逼迫地方官吏敲撲小民，甚至鞭笞致死？於是，要不要嚴肅法紀、執行國家稅收政策這樣一個法制問題，就照例轉化為要不要體恤百姓、讓利於民，乃至要不要建立堯舜之世的道德問題。這個立論一旦成立，則「是非」就會完全顛倒過來：賴著不繳稅款的地方官是君子，維護法紀政策嚴肅性的張居正反倒成了小人。因為前者重義而後者趨利，前者體恤民情而後者盤剝百姓。然而問題在於：反對派所說的「下情」又完全是事實，並不能說他們有什麼不是。愛民與為國如此相悖，帝國的不可救藥也就一目瞭然。
張居正第二件「不得人心」的事情是制定了新的「考成法」。官員的考試、錄用、提拔和考核，歷來是帝國政治制度的重要組成部分。前兩件事要容易些，因為有科舉制度和推薦制度。考績卻是一件既重要又令人頭痛的事。它關係到官員的升遷和罷免，對於所有的官員都利害攸關，既不能不認真，又不能太認真。不認真，則考績形同虛設；太認真，就不免要得罪人，甚至激化官場的派系鬥爭，弄得朝局動盪，國本動搖。
何況這件事具體做起來，又有兩大問題。一是由誰考核，二是如何考核。從理論上講，最有資格考核官員的當然是皇帝。但這事也是說起來容易做起來難。且不說像萬曆這樣十來歲的娃娃皇帝做不了，便是唐太宗李世民那樣的精明皇帝，也不可能對全國上下所有官員的表現和政績瞭如指掌。張居正當國時，大明王朝共有一千一百多個縣，各級文官兩萬多人。這麼多的官員，誰能認得全？就連在京的兩千官員，皇帝也不可能都認識的。
所以文官的考核，只有假手於他人。京官的考核靠他們的上司，地方官的考核就要靠京官了。但京官之於地方官，並不像理論上講得那麼超然。因為薪水既低又無常例可收的京官，全靠地方官「孝敬」。各省督撫一次送給六部尚書的禮品禮金，便可能相當於其年薪的十倍。被考核者既然成了考核者的「衣食父母」，則考核結果的公正性和可靠性，自然要大大地打折扣。
金錢之外，還有人情。同省同縣的有「鄉誼」，同年考中的有「年誼」，如果是兒女親家，則還有「姻誼」。事實上沒有哪個地方官和京官沒有這樣那樣的關係。或為門生，或為故吏，或為舊雨，或為新知，每個人都有派系，每個人都有後臺。對於自己派系或有關係的人如不關照，今後就別想在官場裡混。於是考核的結果，又要再打一次折扣。
如何考核，問題也很大。明代的考績，分上中下三等，曰稱職、平常、不稱職。具體的科目，則有貪、酷、浮躁、不及（才力不及）、老、病、罷（即疲，軟弱無能）、不謹。屬於老病的要退休，屬於浮躁和不及的降職調離，屬於罷（疲）和不謹的改任閒職，屬於貪和酷的削職為民。這一制度，看起來縝密細緻，實際上含糊空疏。比如某官一任三年毫無建樹，但也沒有出什麼大的差錯，便既可能被考評為平庸不及，也可能被考評為穩重不浮躁。至於他會獲得一個什麼樣的評語，就全看他人際關係如何，以及巴結上司討好京官的功夫如何了。
這樣的考績，其實是很難做到公平公允的。但大局的穩定，顯然比少數人的前程更為重要。為了保持朝局的穩定，讓個別優秀者受點委屈，總是必要的犧牲。何況考績的寬嚴，也要視政治的需要而時時加以調整。比如朝廷感到空氣沉悶，辦事拖沓，效率低下，需要振作精神，吐故納新時，標準就會嚴一些。反之，當朝廷覺得政局動盪，人心浮動，危機四伏，需要穩定軍心，安撫官員時，標準就會鬆一些。因此，考核指標的空洞抽象、含糊其辭，完全是為了政治上有一個進退裕如的餘地。
然而張居正卻認為不能含糊。他是一個辦事認真的人，又善於理財，經常親自核對各類統計數字，甚至設計報表的格式，規定報告的期限，許多細節都過目不忘。考核官員是何等大事？當然不能打馬虎眼，也不能支吾搪塞。因此他規定，各地方官員都要建立政績檔案，由中央各部各科給事中按年月記載，並且規定了具體專案，如欠稅能否追繳，盜匪能否擒獲等。這些具體專案，又都要有具體的數字和日期，以便秋後算賬。比如甲縣令將欠稅全部繳回，為期不過半年；乙縣令只繳回一半，且為期一年；而丙縣令一點都未追繳，則自然甲為上等，乙為中等，丙為下等。因為有檔案記載，又有數字比較，所以丙即便不服，也無話可說。
這就簡直和海瑞的想法、做法如出一轍。海瑞任應天巡撫後，痛感官員的考核「往往習為兩可活套之辭，事鮮指實（很少落實到具體問題），語無分明」，因而專門制定了《考語冊式》，內分才識、治民、治兵、教化、獄訟、均田、水利、開墾、積穀等專案，其下又有種種細目，讓負責考績的官員逐項一一填報，不得含糊。事實上也含糊不得。因為除「才識」一項外，其他專案都很具體，做了就是做了，沒做就是沒做；做得好壞，也都有事實和數字為證。如果諸項政績平平，那麼，才識一項也不好評為上上的。
海瑞和張居正的這種考評考成法，充分體現了他們這一類務實派官員的作風，較之從前的考績方法，顯然要科學得多，很有些「現代意識」了。但這種作風和做法，卻既與帝國的根本國策相悖，又為官場的傳統習氣所不容。大明王朝從洪武皇帝開國之日起，就沒想過怎樣使國家強盛、人民富裕。所有政治經濟制度的著眼點和出發點，都是王朝的穩定和政權的鞏固，尤其是要保證皇帝的地位不被動搖，大權不致旁落。為此，就必須維持小農經濟的低水平。與之相適應，政府的管理也應該簡單、粗放、遲鈍而低能，行政效率太高反倒是不對的，因為那會使基層驚惶失措而被指責為「民不聊生」，讓皇帝感到威脅而被指責為「圖謀不軌」。海瑞惹下的，正是前一類麻煩；張居正所犯的，則正是後一類忌諱。
顯然，海瑞和張居正的失敗，都在於他們試圖讓整個帝國納入自己設計的政治規範之中。這就像強制或勸說一個以胖為美的人減肥一樣，勢必自討沒趣。於是他們一個生前被罷免，一個死後被清算。由是之故，張居正的舊屬申時行當了首輔後，便極力糾正他們的做法，反其道而行之。然而，有趣的是，與他們完全相反的申時行也沒能討什麼好。萬曆十九年（西元1591年），他終因實在無法在皇帝和朝臣之間搞平衡而被迫辭職，辭職前還背了一個「兩面派」的名聲。這裡面透露出來的資訊，就很值得玩味了。
申時行是張居正一手提拔起來的官僚，在張居正去世後當了九年首輔。海瑞的第三次起復，可能出自他的安排。為此他曾給海瑞寫過信。他是蘇州吳縣人，與海南瓊山人海瑞、湖北江陵人張居正、河南新鄭人高拱相比，要乖巧圓滑一些，也要溫文爾雅一些，與他的老鄉、松江華亭（今上海）人徐階的性格做派差不多。因此輿論一致公認高拱、張居正和他這三位首輔，高拱跋扈，張居正霸道，而他申時行謙和。加上他對待萬曆皇帝，嚴守君臣之分，不以帝師自居，而以輔臣自任，所以在擔任首輔期間，一直受到萬曆的尊重和信任，也被稱為「先生」而不是「卿」。他離職養老以後，萬曆也一直關心眷戀著他，常派人到他家慰問，贈送禮品。他在家鄉平靜、安詳地度過了二十三年離休生涯，活到八十歲才去世，不折不扣的「壽終正寢」，比海瑞、張居正、高拱的結局都好。
申時行聰明會做人，心眼也不壞。他只是自私一點，膽小一點，門檻精一點，捨己為人的事不做，損人利己的事也不做。在不損害自身利益的前提下，也能說些公道話，或暗中給人幫忙，表現出正義感。張居正把他拉進內閣，培養成接班人，原本是想在自己死後有個關照的。這一點他並沒能做到，也做不到。張居正被抄家後，萬曆的怒氣不但沒有稍減，反倒日甚一日。這時幫張居正說話，等於把自己的脖子往刀下送，申時行當然不幹。但當有人疏請將張居正以大逆論處，應該開棺戮屍時，他對這種「落井下石」的做法也極為不滿。於是他對萬曆說，這個疏奏以曖昧之辭，誣陷別人謀反，只怕讒言會接踵而至，這可不是清明之朝該有的氣象。這話正中萬曆下懷：他最怕別人說他是昏君，也就心甘情願不再追究。申時行四兩撥千斤，救了張居正，剎住了誣告之風，正是他聰明之處。
還有一點也值得稱道。張居正死後遭到舉朝抨擊，申時行作為其故吏和繼任，既不否認其錯誤以為自己開脫，也不誇大其錯誤作為自己執政的資本。他只是實事求是地評價張居正的功過，然後予以糾正和調整。在他看來，張居正除了有過度自信、嚴峻細刻、得理不讓人、生活作風不夠檢點等問題外，其最大的錯誤，根本的錯誤，是沒有弄清我們這個帝國的性質，不知道帝國的生命恰恰是靠中央集權和官僚主義來維繫的。表面上看，中央集權和官僚主義好像是兩回事。但你想，那時並沒有電報、電話、伊妹兒，一封檔案從地方送達中央，往往要一個月的時間。皇帝足不出宮，對地方上的情況原本就很隔膜；京官不在現場，也未必能有準確判斷。加上這些奏摺往往又用華麗的文辭寫成，讓人看來不著邊際，不得要領，甚至摸不著頭腦，由此便作出決策和判斷，還有不犯官僚主義錯誤的？然而如不事事請示，又無法體現權在中央。所以，反官僚主義，就是反中央集權；而這個由中央集權派生出來的官僚主義，又只能靠中央集權的行政手段去反對，這不是自己跟自己有仇，自己和自己過不去嗎？
顯然，要維繫中央集權，就要維護官僚主義；而要維護官僚主義，就要維持現狀，保護文官集團。帝國的政治目標既然原本不高，只要黎民不飢不寒，官員不吵不鬧，就是天下太平、國運昌隆，還要那麼強的能力、那麼高的效率幹什麼？相反，既然政令的雷厲風行，考績的公平認真，會給文官集團帶來恐懼和不安，那麼，做宰相的反倒應該極力維持政府的低效和低能。在這裡，穩定是壓倒一切的。最重要的，是不要讓文官集團出現分裂。即便不能和衷共濟，至少也得相安無事。所以，儘管徐階被罵作「調停國手」，申時行被斥為「四面逢迎」，但這兩個江南來的聰明人，都認為這正是自己應盡的職分。首輔雖然不是宰相，但又相當於宰相。宰相的職分是什麼呢？不是徵收稅賦管好財政（這是戶部的事），不是操練軍隊保衛邊疆（這是兵部的事），不是審理案件懲治罪犯（這是刑部的事），甚至也不是任命官吏處分僚屬（這是吏部的事）。這些事宰相都該管，但更重要的還是「協調陰陽」，搞好君與臣、臣與臣、臣與民之間的關係，維護政治領域的「生態平衡」。說白了，宰相就該當「和事佬」，就該八面討好、八面玲瓏。能討好就好了，怕的是討不了好！申時行的悲劇，就在於他殫精竭慮地想各方討好，卻又費力不討好，這才讓他感到委屈和傷心。
應該說，申時行是盡了努力的。萬曆十三年（西元1585年），他呈請皇帝陛下廢除張居正的考成法，因為這個方法並不盡合理，也不盡公允。稅收能否如額徵收，並不完全取決於官員的努力和能力；盜匪能否按時捕獲，也有許多客觀原因。如果以此作為考評的條件，不是導致基層官員弄虛作假，就是逼得他們誣良為盜，這都不是聖朝氣象，所以仍以原先那樣含糊曖昧地進行考核為好。在兩年以後的「京察」中，他更是高抬貴手，網開一面，大小官員都得以各安其位，被罷免或降職的官員只有三十三個，且都供職於無關緊要的部門，算是考績制度得到嚴肅執行的一個象徵。於是，申時行受到眾口交譽，皇帝陛下也龍顏大悅，深表滿意。
然而四年以後，申時行的威望卻降到了最低點。根本的原因，在於他只看到文官集團有要求穩定的一面，沒看到還有要求動盪的一面。這就好比打牌。如果總不洗牌，就不會出現新的贏家，而遊戲也就玩不下去。因此所謂永久的安定團結根本就不可能。總會有人出來惹是生非，興風作浪，以便火中取栗，渾水摸魚，而且最好能把莊家幹掉。宰相或首輔便是莊家（皇帝則無妨看作賭場的老闆，無論誰輸誰贏，他都有「抽頭」可得，所以有的皇帝會鼓勵遊戲的進行），自然首當其衝。何況這時，鬧事分子又有了極好的口實。sup/sup申時行只好申請退休。只是幸虧有萬曆的呵護，他的下臺，才不至於太不體面。
海瑞、張居正、申時行，這三個性格、觀點、作風不同的人，全都敗給了同一個物件——文官集團或官場，而他們又都是想改善或維護官場的。海瑞以身作則，力圖以道德來清除積弊，結果怨聲四起；張居正銳意革新，力圖用法令來振作精神，結果抗拒橫生；申時行妥協安撫，力圖用調和來維持團結，結果眾叛親離。他們都失敗了，正所謂「可憐無補費精神」。顯然，他們這個帝國，其實已無藥可救。
黃仁宇：《萬曆十五年》，中華書局1982年版，第142頁。
古代將法律條文寫在三尺長的竹簡上，故稱「三尺法」，也稱「三尺」。
這個題目就是立儲問題，本書不再展開。有興趣的讀者，請參看黃仁宇《萬曆十五年》和溫功義《三案始末》兩書。