就在舉國上下窮追贓款、整治貪官的同時，雍正也在思考一個更帶根本性的問題：怎樣才能從制度上杜絕貪墨，保住官員的清廉？
這個問題想得很深。我們知道，反腐和倡廉是聯絡在一起的。而且，倡廉比反腐更重要。沒有保證官吏清廉的制度，腐敗就會像割不盡的韭菜，一茬又一茬，真的「野火燒不盡，春風吹又生」。於是，雍正決定進行兩項重要的制度改革，那就是耗羨歸公和高薪養廉。
耗羨，也就是我們前一章說到的「常例」，即火耗、米耗等等。是一種正常稅收外的附加稅。這是一種半公開、半合法的貪汙，弊端甚多又取消不得，連康熙皇帝也只好睜隻眼閉隻眼，隨他去。但雍正不肯含糊，決心改革。他的辦法，就是耗羨歸公。具體地說，就是將過去由州官縣官私徵私用的耗羨，統統上繳省庫，然後再由省裡發給州縣。表面上看，耗羨並沒有免收，州縣也照樣拿錢，只不過多了一道手續。這種改革，有什麼意義？
雍正認為意義很大。第一，耗羨歸公，就像今天的「費改稅」一樣，是為耗羨正了名，也為耗羨做了規範。過去，耗羨名不正言不順，又不能不收，結果是亂收亂攤派。國家得不到一分錢的好處，老百姓卻加重了負擔，於國於民都不利。現在，耗羨歸公了，國家便可以名正言順地進行規範（主要是規定提取的比例），而州官縣官因為多收無益（反正只能從省裡領到規定的數額），就不會再亂攤派。這樣，老百姓並沒有加重負擔，國家卻得到了好處，於國於民都有利。
第二，端正了上下級的關係。過去，徵收耗羨的，是州官縣官。支配這些附加稅的，也是州官縣官。他們的上司，既無從徵收，更無權支配。當然，州官縣官收了耗羨，也要分送上司，結果上司反倒成了靠州縣養活的人。這樣一來，就勢必造成一個嚴重後果，即「州縣有所藉口而肆其貪婪，上司有所瞻徇而不肯查參」。也就是說，州縣的貪墨會越來越猖獗，而上級的監察反倒越來越疲軟。為什麼呢？拿了人家的手軟嘛！
耗羨歸公以後就不一樣了。州縣徵求耗羨，不過是完成任務；上司發還耗羨，也不過是發放津貼。對於雙方來說，都不是「紅包」。既然不是紅包，也就沒有人情，該怎麼著就怎麼著。州縣既不敢借口孝敬上司而加重盤剝，上司也可以理直氣壯地管理下級。所以，耗羨歸公雖然麻煩一點，卻不是多此一舉。這就是雍正所說的：「與其州縣存火耗以養上司，何如上司拔火耗以養州縣乎！」顛倒一下，大不一樣。
因此雍正相當看重這一道手續。耗羨歸公初行之時，一些州縣認為其中一部分反正要返還，乾脆先扣下來算了，免得麻煩。然而雍正不準。他認為，此例一開，後患無窮。如果允許州縣自行留成，那比例一定沒有譜，「勢必額外加增，私行巧取，浮於應得之數，累及小民」。上司因為應取之數已足，也就不再過問，結果難保不產生新的腐敗。因此，耗羨必須全部如數繳公，再由督撫按數發還。寧肯麻煩一點，也要堵住漏洞，防患於未然。
雍正規定，歸公的耗羨，有三大用途。一是填補虧空，二是留作公用，三是發放「養廉銀」。這是耗羨歸公的配套措施，也是反腐倡廉的配套措施。雍正為人雖然不免冷酷刻薄，但他的冷酷刻薄只用於權力鬥爭，也只施加於他仇恨和憎惡的人。對於一般人，他是通情達理的。他並不要求官員們餓著肚子辦公（也辦不到），相反還主張他們有體面的生活。他認為，大小官員，都應該「取所當取而不傷乎廉，用所當用而不涉乎濫」，既不可以盤剝百姓魚肉子民，也不可以故作清貧沽名釣譽。但是，俸祿不能提高，而貪汙又不允許，官員們怎樣才能保證生活的體面呢？這就要靠「養廉銀」。所以，耗羨不可不收，也不能不給官員們用，但要有規矩。一是要適度，二是要合理。其標準，則是官職的高低、政務的繁簡和賦稅的多寡。由這三個座標系定出養廉銀的數額，多收就是貪墨。
養廉銀的數字相當可觀。比如總督的年薪是白銀一百八十兩，而福建總督（浙閩總督）的養廉銀則是一萬八千兩，一百倍。縣官的年薪是四十五兩，而其養廉銀至少也有四百兩，多的可達兩千兩，倍數也很不小。雍正的意思很明確：你們的合法收入已經夠用了，再貪汙就是存心找死。
養廉銀的另一層意思，則是官員收入的公開化。以前，官員們收耗羨，收禮金，收常例，全都是「黑箱操作」。誰貪誰廉，弄不清楚。現在清楚了。以後誰的收入和養廉銀差距太大，就可以查他的「鉅額財產來源不明」罪。因為雍正在推行養廉銀製度的同時，還做了三件事情，或者說三個配套措施。
一是給吏、戶、兵、刑、工五部尚書、侍郎（正副部長）和管部務的大學士發雙俸。因為他們沒有養廉銀可領，手上又有權，難免地方官來和他們搞權錢交易。其他京官，也有所津貼。二是規定辦公費用。這些辦公費也發給各地方官，任其使用，不再實報實銷。這樣一來，官員們辦公，用的就是自己的錢，當然要學會節約。結果，藉口辦公要用錢而損公肥私的漏洞堵住了，奢靡之風也剎住了。第三件事情就是取締陋規。具體地說，就是嚴禁饋送禮金和索取規禮。所謂「規禮」，就是約定俗成的禮金。比如山東的州官縣官拜見巡撫一次，衙門裡就要收門包（也就是開門費和通報費）十六兩。繳納一千兩稅銀，則要另繳三十兩手續費。下級拜見上級，本來是談公務，卻要先用銀子做敲門磚；納稅人繳稅是盡義務，卻要另外拿錢答謝收稅人。這是什麼規矩？混賬規矩！因此雍正勒令取締。他很贊成田文鏡的觀點：「欲禁州縣之加耗加派，必先禁上司；欲禁上司，必先革陋規。」因此雍正通令全國：「倘有再私收規禮者，將該員置之重典，其該管之督撫，亦從重治罪。」
現在，雍正幾乎是把所有導致腐敗的漏洞全堵住了。他應該成功了吧？
可惜沒有。
西元1735年，雍正去世，乾隆繼位。就是從他這個寶貝兒子、歷來被吹捧得無比之高的高宗純皇帝開始，大清帝國又重新走向腐敗。乾隆朝大學士和珅，家財竟達八萬萬兩，相當於當時政府十年的財政收入，法王路易十四私產的十四倍；也相當於雍正五年國庫儲銀的十六倍，康熙末年國庫儲銀的一百倍。
古人云：「君子之澤，五世而斬。」雍正的改革不及二世而斬，流產也未免太快了一點。
這是很值得我們深思的。
雍正以前，中國歷史上也曾有過多次虎頭蛇尾、不得善終的改革。究其所以，無非決心不大，力度不強，準備不足，思路不對，配套措施跟不上等等原因。這些問題，雍正都沒有。第一，雍正是皇帝，而且乾綱獨斷，大權獨攬，說一不二，雷厲風行，這是歷代改革名臣所無法比擬的。第二，雍正久在藩邸，輔政日多，做皇子時，就已經洞悉帝國弊端，對將來的改革早有成熟的思考，可謂預謀已久。第三，雍正的改革，思路完全對頭，措施也很得當，可謂緊鑼密鼓，絲絲入扣，步步為營，切中肯綮。許多做法，直到今天也仍有借鑑意義。還有一點也很重要，那就是雍正完全具備一個改革家的條件和素質。他自信十足又洞悉下情，勤政不息又講究效率，剛毅果斷又處處小心，廣開言路又從善如流。他不是自不量力又好大喜功的皇帝，也不是好勝心切又文過飾非的庸主。他的強力意志和鐵的手腕，是建立在這樣三個基礎之上的：關外旗人的剽悍英武，預政皇子的豐富閱歷，滿漢文化的精神薰陶。這就使他的改革，既能有大動作，大手筆，又防微杜漸，嚴絲合縫，總之是長袖善舞，遊刃有餘。
那他為什麼終於還會失敗？
我們不妨反過來看看，他當時為什麼能夠成功。
雍正的改革，在他執政期間能夠卓見成效，除前述原因外，還因為他依靠了手中唯獨帝王才有的絕對權威。也就是說，他能夠推行改革，靠的是強權和特權。所謂「雍正改元，政治一新」，離不開這個最重要的條件。比如耗羨歸公，最早是湖廣總督楊宗仁、山西巡撫諾岷和河南巡撫石文焯提出來的。雍正將這一議案交九卿會議討論，結果是多數不能贊成。其他官員，也紛紛上疏反對。如果這樣爭執下去，這項改革的實施，就會成為永無期日的事情。雍正的辦法，是發出上諭，斬斷爭論，並將礙事的官員調離，強制推行。他甚至連在山西搞試點的建議都不採納。他說：「天下事，惟有可行與不可行兩端耳！如以為可行，則可通之於天下；如以為不可行，則亦不當試之於山西。」顯然，如果不是他獨斷專行，由著官員們去爭論，這項改革當時就泡了湯。
這就是所謂「唯以一人治天下」了。或者說，就是人治和獨裁。從耗羨歸公這件事看，獨裁和人治也沒什麼不好。如果雍正不獨裁，事情就做不成。但這種制度是極其靠不住的。試想，如果有此獨裁之權的是個混蛋、草包或者暴徒，會怎麼樣呢？他強制推行的，恐怕就不是耗羨歸公或攤丁入畝等利國利民的改革，而不知道是什麼禍國殃民的名堂了。
也許，正是預見了這一危險性，中國文化才設計了德治和禮治的方案，作為對皇帝「一人政治」的制約。也就是說，皇帝也不能胡來。所作所為，必須有德、遵禮。但這也是想得倒好而已。因為德與禮又同時規定了，皇帝的絕對權威是不容置疑和不可動搖的。如果你反對皇帝的獨裁，那麼，悖德和違禮的反倒首先是你自己。因此，儘管有德與禮的制約和規範，歷史上失德無禮的皇帝仍並不少見。德與禮拿他們毫無辦法，只有等著改朝換代的時機到來。
當然，德與禮也規定了，君無道，可以天下共誅之，天下共討之。不過，這種「無道」，一般公認應該達到桀、紂的程度。如果只是像明代的萬曆皇帝那樣消極怠工，德與禮也同樣無可奈何。
其實，即便是勤政睿智如雍正，也不是沒有問題的。雍正為了保證自己大權獨攬，又不出任何差錯，只好親自聽取各方意見，親自過問大小政務。於是，他每天除完成各種禮儀，接見眾多官僚外，還要親自閱讀大批奏章，並一一作出批覆，平均每天撰寫硃批七八千字。任何從事寫作的人都知道，每天七八千字是什麼概念。有幾個皇帝能有雍正這樣勤奮的精神、敏捷的頭腦和旺盛的精力？就是有，遲早也得累垮。他的後任，或者沒有他的頭腦，或者沒有他的精力，或者沒有他的工作熱情，或者不想把自己累垮。雍正的這一套做法，只可能後繼無人。
更重要的是，雍正改革賴以成功的條件和他改革的目標是根本相悖的。雍正要懲治的是腐敗，反腐敗的力量是他的特權，而特權又恰是腐敗之源。沒有特權，不會滋生腐敗；沒有特權，又無法懲治腐敗。這是一個死結。在封建專制的王朝時代，沒有人解得開，雍正也不例外。
還有一點，也是雍正想不到的。他改革的阻力，並非只是一批冥頑不化或居心不良的官員，還有強大的傳統勢力。這種勢力是一種文化力量，並非哪個人可以扭轉和對抗。比方說，他能不讓人們講人情，講面子，講世故嗎？不能。那他就無法根除這些現象：請客送禮、拍馬逢迎、拉幫結派、黨同伐異、爭風吃醋、損公肥私、敷衍搪塞、扯皮推諉、人情大於王法等等。這些東西不剷除，政治的清明和官吏的廉潔最終都只能是一句空話，被整治的腐敗遲早也會死灰復燃。
雍正當然不可能反對特權，反對人治，反對傳統文化。
所以，雍正他成不了贏家。
關於這一點，本書在《海瑞》一章中已有闡述，請參看。