從19世紀70年代喊出「同治中興」，到清王朝土崩瓦解成為歷史塵埃，中間只有短短的四十年。
秦制王朝的滅亡是有規律可循的，它們或亡於外敵的入侵，或亡於內部利益集團（也就是統治基礎）的分裂，或亡於底層民眾脫離原子化狀態，變成有組織的力量（如規模較大的流民集團），且多數時候是二者、三者兼備。
中國歷史上的最後一個秦制政權——清王朝滅亡的原因也是如此。
一、太后「西狩」大損中央權威
19世紀80年代，中法戰爭不夠體面的落幕，給一眾期望實現更高程度中興的清朝官員與士紳留下了巨大的遺憾。尤其是戰爭末期還出現了「鎮南關大捷」之類的軍事勝利（儘管這種勝利有其特殊性，難以複製），進一步加重了他們的失落感。
遺憾與失落催生出了批評。淮軍出身的兩廣總督張樹聲深度參與了中法戰爭，對朝廷「戰和不定」給戰局造成的影響有極深切的體會。光緒十年年終，他鼓足勇氣，於臨終之際寫了這樣一道遺折：
微臣病勢垂危，謹伏枕口授遺折，望闕叩頭恭謝天恩……夫西人立國，自有本末，雖教育文化遠遜中華，然馴至富強，俱有體用，育才於學堂，論政於議院，君民一體，上下一心，務實而戒虛，謀定而後動，此其體也；輪船、火炮、洋槍、洋炮、水雷、鐵路、電線，此其用也。中國遺其體而重求其用，無論竭蹶步趨，常不相及，就令鐵艦成行，鐵路四達，果是恃歟……聖人萬物為師，採西人之體以行其用，中外臣工同心圖治，勿以游移而誤事，勿以浮議而隳功，盡窮變通久之宜，以尊國家靈長之業，則微臣雖死之日，猶生之年矣。
張樹聲口中的「論政於議院，君民一體，上下一心」指向的是慈禧在中法戰爭期間的「瞎指揮」——慈禧那些基於自身利益做出的「理性決策」往往與地方督撫的利益背道而馳。張樹聲將「論政於議院」作為西人立國之本提出來，希望朝廷效仿，實際上是想要以「論政於議院」來取代慈禧的「一二人裁決於深宮」。這「眾人」並非選舉出的議員，而是指軍機大臣、地方督撫之流。
但當時的清廷，中央權威正盛。若非臨終遺折，張樹聲或許也不敢如此建議，即便建議，言辭也不敢過於露骨。再往後，戊戌變法浪潮中的官民上書依然如此。歷史學者茅海建有這樣一段總結：
在我所見的275件上書中，論及議會者不過以上數件，由此似乎可以得出這樣的印象：儘管從其他材料來看，當時人對議會的議論頗多，而在正式上書中，言及議會者很少。在有限的議論中，並沒有涉及西方代議制之根本，即議會的權力及議員的產生方法，更未談及議會之理念，即「主權在民」。他們的心目中，西方議會的主要作用是「上下互通」，與中國古代的君主「詢謀」是相接近的。
「詢謀」就是諮詢、商議、徵求意見。也就是說，儘管這一時期已有部分知識分子如梁啟超、嚴復、譚嗣同、唐才常等在鼓吹擴張民權、限制君權，但因朝廷的權威尚在，正式的上書中是沒有這樣的內容的。康有為就是其中的一個典型，他提供給光緒皇帝的改革建議，如「制度局」「懋勤殿」等，均屬於「詢謀」模式，也就是建立一個由有識之士組成的諮詢、決策機構。他還在《國聞報》上刊文《答人論議院書》，明言「中國惟以君權治天下而已」。大略同期，汪康年在上海辦《時務報》，友人高鳳謙也多次致信，勸他不要在報上大談擴張民權，理由之一正是「中國民智未開，既不足與陳高深之義，君權太重，更不能容無忌諱之言，無益於事，徒為報館之累」。
所謂「君權太重」即是指朝廷的權威尚在。但朝廷的權威在光緒二十六年（1900年）終於因慈禧的「西狩」而受到了極大的損害，甚至一度一落千丈跌到了谷底。
對於這種變化，孫中山深有感觸。他曾比較過1895年10月廣州起義與1900年10月惠州起義時的民心之別。孫說，1895年廣州起義失敗時，「舉國輿論莫不目予輩為亂臣賊子大逆不道，咒詛謾罵之聲不絕於耳」；1900年惠州起義失敗後，「則鮮聞一般人之惡聲相加，而有識之士，且多為吾人扼腕嘆惜，恨其事之不成矣。前後相較，差若天淵」。
類似的感受也見於蔣夢麟的回憶。光緒二十一年（1895年），清朝海軍在甲午戰爭中慘敗，蔣夢麟見到的年畫卻是清軍將日軍打得落花流水，「其中有一張畫的是渤海上的海戰場面，日本艦隊中的一艘軍艦已被幾罐裝滿火藥的大瓦罐擊中起火……另一幅畫則畫著一群戴了銬鏈的日本俘虜，有的被關在籠子裡。中國打了大勝仗了……後來我年紀大一點以後，我才知道我國實際上是被日本打敗了」。光緒二十六年（1900年），蔣夢麟很快就知道了「慈禧太后已經命令各省總督把所有的外國人一齊殺光」。換言之，與靜悄悄的甲午慘敗相比，慈禧「西狩」帶給清帝國的衝擊可以說是核彈級別的。
慈禧「西狩」造成的直接後果有三：一是廟堂內部，中央再也不能對各部門及地方如臂使指。庚子年南方督撫拒絕北上勤王，且策劃「東南互保」，即是例證。二是江湖之遠，士紳徹底對清廷失望。容閎、嚴復、唐才常、章太炎、文廷式等名流在上海張園成立「中國議會」，章太炎、錢玄同在日本絕不肯被稱作「清國人」，均是例證。三是辛亥革命由此爆發。
二、新政改革直指地方督撫
「庚子之變」極大地改變了清廷內部的權力結構。朝廷對財權、人事權、司法權、外交權、行政權乃至兵權的控制進一步衰弱。相應地，地方督撫的權力則有了很大的擴張。這種變化體現在之後的清末新政中，便是：
1．朝廷希望借「日式立憲」方式重新收回權力，重申君權的至高無上。
2．地方督撫對朝廷在光緒二十六年的不理性決策深感憂懼，故試圖推動「英式立憲」。一面將自己手中的財權、人事權、行政權、司法權乃至軍權合法化；另一面改革朝廷的決策機制。兩廣總督陶模在亂局初定之際上書朝廷，要求設立議院，就是出於這樣的目的。陶模在奏摺裡說：「議院議政，而行政之權仍在政府，交相為用，兩不相侵。」很明顯，他設想的「議院」已非戊戌變法呼籲的「詢謀」機構，而是中央決策機構。陶模的主張背後潛藏的是對慈禧決策能力的極度不信任。
這種衝突在光緒三十二年（1906年）達到了一個小高峰。
前一年，慈禧派載澤、端方、戴鴻慈等五人出洋考察各國政治。光緒三十二年載澤考察歸來，向慈禧進了一道密摺，核心思想是「憲法之行，利於國利於民，而最不利於官」，勸慈禧採取日式立憲，可以幫助君主（國）從督撫、士紳（官）手裡把權力奪回來。七月初四（8月23日）載澤進呈密摺，七月十三（9月1日）慈禧即宣佈「預備立憲」，七月十四（9月2日）又宣佈要改革官制，擬用立憲的名義，從地方督撫手裡合法奪權——對這一用心，載澤等人在奏請改革官制的摺子裡說得非常明白：「循此不變，則唐之藩鎮，日本之藩閥，將復見於今日。」如果不把地方督撫手中的權力奪回來，我大清恐怕會重蹈唐朝藩鎮之亂的覆轍。這就是「丙午官制改革」。
「丙午官制改革」的內容分中央和地方兩部分。按御前會議商討的結果，中央「略與日本現制相等」，就是繼續保持君主高度集權的模式不變。地方則要「廢現制之督撫，各省新設之督撫，其許可權僅與日本府縣知事相當，財政、軍事權悉收回於中央政府」，具體做法是以立憲為名，在各省新設地方審判庭、地方議事會、地方董事會，分割督撫的行政權和司法權。立憲在當時是一種政治正確，督撫不能有異議，於是「人民程度不足」就成了督撫反對立即搞地方審判庭、議事會、董事會的主要理由。也有一些督撫回奏得很直白，比如河南巡撫張人駿說：「州縣不司裁判，則與民日疏；疆吏不管刑名，則政權不一」，他明確反對中央將司法權從地方督撫手裡奪走。
反對的聲浪當中以張之洞最為有力。張兩次致電朝廷，逐一批評官制改革草案的內容，尤其對在各省設定地方審判庭，欲讓行政與司法分立的做法耿耿於懷，說出瞭如今正值「天災迭乘，民窮財匱，亂匪四起，士氣浮囂」，朝廷如此變革官職，很可能造成「眉睫之禍」的狠話。張之洞還給浙江巡撫張筱帆致電，批評官制改革完全是胡來：「若果行之，天下立時大亂，鄙人斷斷不敢附和。倡議者必欲自召亂亡，不解是何居心！」
袁世凱是地方督撫中唯一親身入局，以「編制大臣」的身份參與制定新官制的。他本來的計劃是與慶親王奕劻聯手，在中央成立責任內閣，以擴張相權，削弱君權，進而舉奕劻為總理，自己為副總理。這是一種同樣致力於中央集權，卻有別於恢復君主專制的改革方向。袁得到奕劻、端方等人的支援，對這一改革方向抱有極大的期望，在編制局中一再「以死力爭」，幾乎鬧到「全案皆其一人起草」的地步。但方案遞上去之後，卻遭慈禧否決。隨後，朝堂上開始出現攻擊袁世凱攬權、奕劻誤國的風潮。慈禧採納的新官制方案則直奔重塑君權而去，袁世凱不但沒有建成責任內閣，他的北洋六鎮也被慈禧以改制之名劃入陸軍部名下。
同期，為阻斷地方督撫要求改革中央官制、設立責任內閣的呼聲，清廷中樞還達成過一項「五不議」的共識，具體內容是：軍機處事不議，八旗事不議，內務府事不議，翰林院事不議，大（太）監事不議。即一切可能削弱君權及皇室利益的話題均被剝離出了討論範圍。
「丙午官制改革」以不了了之收場。在中央，各部的名稱雖然有所改動，有了外務部、度支部、法部、陸軍部等新名稱，但其運作模式與傳統的六部並沒有多少區別，以至於日本《東京朝日新聞》刊文諷刺說「此等內閣組織，真各國所無有」。在地方，督撫的抵制破壞了慈禧的集權夢，儘管後來又採取了將張之洞、袁世凱調入朝中擔任軍機大臣的辦法，來削弱地方督撫的勢力，但同樣效果有限。此外，「丙午官制改革」還造成了兩種後果：1．皇權與地方督撫的矛盾進一步激化；2．新官制裡的軍機處和中央各部的十三名長官，滿人七名，蒙古人與漢軍旗各一名，漢人只有四名，悍然打破了行之已久的滿漢並列堂官的傳統。這種做法讓許多漢人督撫寒心，也開了之後的滿漢官員內鬥之先河。
三、諮議局造就士紳組織化
在「丙午官制改革」的前一年，也就是光緒三十一年（1905年），慈禧主導廢除了科舉制。
以科舉為核心的傳統功名體系是清廷重要的統治基礎。沒有這個東西，清廷很難將政治力量滲透到帝國的中下層。廢除科舉，意味著需要重塑統治基礎，也就是尋找一種新事物來替代傳統功名體系。
按照正常設計，新事物將是國會與地方議會。傳統士紳將由舉人、貢生轉型為各級議會的議員，繼續與體制保持一體，繼續維持自己固有的地位與利益。但清廷與地方督撫圍繞著權力分配問題展開的鬥爭曠日持久，士紳的身份轉型也長期擱置，無法兌現。
非但身份轉型擱淺，這一時期清廷還與士紳群體頻繁發生利益衝突。比如，慈禧於1907年12月下達懿旨，用十分嚴厲的口吻譴責「各省紳商士庶」干預政務。諭旨說，近年來各省紳商士庶遇有內外政事，動輒拿立憲說事，「相率干預，一唱百和，肆意簧鼓」，以此干預朝廷決策，著實可惡。諭旨還說，所謂君主立憲，「固非人人皆得言事，亦非事事皆可參預」，絕不是說士紳們對什麼事都可以直接批評或干預，而是「大權統於朝廷，庶政公諸輿論……其開設議院專為採取輿論」，士紳的聲音只能是一種輿論，供朝廷採納或不採納。
這份懿旨的頒佈與江浙士紳發起收回蘇杭甬鐵路修築權運動有直接關係。運動的起因是朝廷在鐵路修築權問題上出爾反爾。江浙兩省計程車紳成立的商辦鐵路公司本已獲准修築蘇杭甬鐵路，且部分路段已經開工。可是英方以1898年與清廷訂立過借款代築蘇杭甬鐵路的草約為由，要求清廷禁止江浙士紳自辦。1907年10月，清廷頒佈諭旨，將築路權轉移給英國，本國士紳只許「搭股」。
清廷此舉嚴重損害了兩省士紳的利益。保路運動中，士紳們強烈意識到立憲改革與自身權益之間存在密切關係。他們在《時報》上刊文說，收回蘇杭甬鐵路修築權「非僅鐵路問題，乃民權問題」，公開倡議「合二十二省開國會，以爭還我民權」。《申報》也刊登了不少江浙士紳的文章，有文章一語道破玄機稱「今日應急設議院，然後可保路礦」。《申報》的社論說得更為明白：只有國會成立，監督政府，才能阻止朝廷向英國借款，才不會發生士紳利益被朝廷奪取的事情。要想從根本上解決問題，「非國會不得其當」。
江浙士紳的活動力量與利益訴求刺激了慈禧在該年十一月頒佈懿旨禁止「各省紳商士庶」干預政務，也刺激了清廷在光緒三十四年（1908年）初出臺《大清報律》，宣佈對所有報紙的內容實行報刊發行前的審查。大略同期出現的由士紳組織、發起的聯名「請開國會運動」，刺激清廷出臺了《結社集會律》。但最讓地方督撫與士紳群寒心的仍要數光緒三十四年七月頒佈的《欽定憲法大綱》，旨在重塑皇權的無遠弗屆和至高無上，條款中遍佈各種「議院不得干預」「皆非議院所得干預」「不付議院議決」「議院不得置議」……