慶長八年十月十八，德川家康以徵夷大將軍的身份離開伏見，前往江戶。
是年二月十二冊封將軍以來，已有八月。在此期間，家康一直思量開府一事。最傷腦筋的，不是如何讓諸大名真心臣服，而是如何制定一個標準，讓諸大名去治理各自的領地，有法度可循。大名們領兵打仗時，對於戰陣，個個都滿懷信心，可怎樣治理領地，他們卻心中無底。要讓眾人明白世事推移，理解治國之法，看似簡單，實則異常艱難。僅僅是嚴禁濫殺百姓和禁賭，還遠遠不夠。
故，在回到江戶之前，必須把幕府制度作為雷打不動的法度確定下來。當然，家康是有了這樣的自信才出發的，而且在出發前一日，還辭去了右大臣之職。他決定，令人編寫《朱子新注》明示道德，考慮不許商家插手政事。權錢相結，有百害而無一利。
這有著重大的意義。戰爭時期，大名的本領自不必說，可論到理財，他們遠不及大商巨賈。因此，若不明確此事，領主不日便會被商家玩弄於股掌之間，在不遠的將來，更會成為有名無實的大名。
掌管政務之人為武士，其後為農，商和工居於其下。愛財之人可隨心所欲去聚財，但絕不能奢望以錢使人。這體現了家康對大名的保護，同時也可以看出他的一個想法：支配人的，只能是「道義」。
考慮到商事往未，在長崎設定了奉行和代官；考慮到天下初定，在伊勢的山田設定了山田奉行。
昏庸的領主不會考慮這些，但必須穩住他們，不能把他們逼上絕路，以免引起騷亂。家康此時所行，大致都是將鎌倉幕府草創期的制度作為框架，在此基礎上查漏補缺。
若是坐鎮江戶，京都和江戶之間的東海道的修建便是第一要務。與此同時，還要改修北國和東山二道，一旦出現暴亂，好以武力鎮壓。
各種設想都將在江戶逐一施行。故，家康此行也可稱開府之旅。此後，他的人生便是圓滿了。
千姬和秀賴的婚禮後不久，八月初十，家康的兒子鶴千代降生，這便是後來的水戶賴房，不多言。
眼看著兒孫們一個個來到世間，長大成人，家康的宏圖真的已實現了嗎？
財力不可與政務混淆，沉溺於物慾的人，便讓他享受聚財的快樂，而對於已經領悟「一切都是身外之物」而甘心清貧之人，便把「公家的財事」託付於他，讓他參與政務。
正因以武力為第一，萬一武力與財力勾結而招致動亂，才是大事一件。家康苦思的便是這個問題。照以前的習慣，武力所及之物，均歸己門。在這種錯覺的驅使下，人們常常會因為寸土之爭而頭破血流。土地與太陽月亮一般，並非為某人所專有。必須斷絕刀兵為大的念頭，否則便不能切斷動亂之源。
這個道理，乃家康從佛理中悟出。不知信長公、秀吉公是否知之——天下乃天下蒼生之天下，非武人刀兵之天下。
家康命令長安將每八里分為三十六町，每八里築一土臺。此次沿東海道而下，看著那些土臺，他心中感慨良多。
每抵達一處，自會有人迎接。
轎子停下的地方，不僅有領主，許多領民也來看熱鬧。為了讓世人知「天下乃天下蒼生之天下」有時，家康甚至想告訴那些暴虐的領主：德川家康不但會對爾等嚴格監視訓誡，必要時，甚至會更換領主！如此一來，天下便太平了。百姓努力提高收成，領主也竟相實施仁政，為託付給自己的領民謀福。
「長安，你施展才能的時候到了。」隊伍來到久違的岡崎，在池鯉鯽神禮小憩時，家康轉身看了看跟在轎旁的大久保長安，道：「多虧了你，我足不出戶便知，此地到江戶五百里，到京城三百里。」家康一臉高興，似乎忘記了凜冽的寒風。
大久保長安聽到家康褒獎，垂頭，心中卻甚為得意，「哪裡，這都是將軍的智慧，在下不過一介監工。」
「休要謙遜。要是無你的建議，事情進展不會這般順利。」
「大人過獎。在下將盡快完成東山道和北國道的工程。」
「長安，金山的發掘和忠輝新領的整建都還順利吧？」
「是。在上總介大人的領內，川中島乃是關鍵。而且，飯山、長沼、牧之島、海津和一些重要的城池要塞，都已圈繩定界。」
「哦。你不僅為忠輝出力，還為我效力。我決定任命你為所務奉行。」
「所務奉行？」
「與戰時的軍事奉行相當，掌管為鞏固太平的一切事務。」
「多謝將軍大人。」
「你說你去大坂拜訪過阿千？」
「是。婚禮時在下跟著去過，所以在下想去看看小姐在那邊過得怎樣。」
但家康似乎在想著別的事，盯著池中成群的鯉魚和鯽魚，「長安，你怎麼想？他們能明白我嗎？」
「誰？」
「大坂。秀賴可能勉為其難，小出和片桐呢？」
「這……」長安眨巴了幾下眼睛，從懷中摸索著掏出一張紙，「此為洋教的傳教士所寫。在下抄了一份，請大人過目。」
「洋教？快拿來，拿來！」
「他們隔一段時日便會把這邊的事報告本國總堂。據說這是草稿。」
家康接過去，背對初冬的寒風，讀了起來：「將軍一片至誠，盡心保護自己的孩子（據豐臣秀吉託孤之囑，故這般稱呼），令秀賴師父兼大坂町奉行的二位大人細心照顧，全力戒備，以防將軍不在大坂時，有人行毒不軌，併為此嚴禁大坂的藥鋪買賣毒藥……」疊起那紙，家康放進懷中，「他們怎的連這些都知？」
「是啊。連澱夫人都不知。果然是他們的神告訴了他們。」
長安心裡想的完全不是這碼事。家康對傳教士的手記有何反應，他頗感興趣。連洋人都這般認為，不久片桐且元和小出秀政等人也會明白家康所為，並傳達給秀賴。長安乃是出於這個想法，才讓家康看手記，但家康的理解卻不同。
「你信洋教嗎？」
家康這個問題，讓長安不知所措：「不……在下絕非洋教徒。」
「那你怎會有這種東西？」
「啊……在下想到太平之世，商事往來乃是第一要務。應該熟知他們的情況，以備不時之需，故偶爾去拜訪他們，才……」
長安實不敢再深說。他有求知若渴的一面，一開始乃是抱著別樣的目的接近洋人，可如今他卻漸漸傾向於洋教了。他並非厭棄禪佛，而是反感僧侶的生活和修行。在他看來，洋教的信奉更單純，更能讓他信服。但是他知家康的信奉，因此不能把這些說出來。他本對成為忠輝的家老頗有幾分把握，若是因為信奉問題，擋住了自己好不容易才等到的前程，才是功虧一簣。他有些後悔將東西拿給家康看了。
「長安，你有先見之明啊。」
「啊？」
「依你看，德川家康的夢能成真嗎？」
「當然！」一聽已不再說洋教的事，長安的聲音都變了樣，「一定會！必會順利地開花結果！」
家康把頭扭向一邊，他在長安顫抖的聲音中，聽出了阿諛奉承的味道，遂厲聲道：「我不這般認為！」
「大人說什麼？」
「這樣怎能開花！開不了花，亦結不了果！」
「這……這到底……」
「大家的心都鬆懈了下來。努力不夠，修行不夠。我一樣，你也一樣！」
「是。」
長安慌忙兩手伏地，但家康卻不再斥責：「好了，太陽下山之前必須趕到岡崎。走吧。」
長安在寒風中站了起來，發現自己的背上已經全是汗水。伴君如伴虎，不得右絲毫疏忽。跟隨家康的人中，絕不只長安一人這麼想。
近來，家康對貼身侍衛的要求，比在關原合戰前夕還要嚴格。他自己不僅一言一行沒有絲毫疏忽，甚至會給人威壓之感。主公整天緊繃著臉，是不是身體不適？本多正純這麼擔憂，可醫士佑乘卻道：「據不才診斷，主公身子越發康健了。」
「這莫非就是關原合戰時所說的‘打了勝仗，就更得謹慎’？」成瀨正成和安藤直次等年輕人均道，「每到一處住下時，主公便說些武家逸聞趣事，比以前更為開懷。」但對於永井、本多、大久保忠鄰和鳥居等親信，家康卻更加嚴格。
在岡崎大樹寺，家康祭過祖先，從濱松到駿府，他的態度才變得溫和起來。他決定在駿府歇歇腳，在此和負責築城的藤堂佐渡守高虎密談了幾個時辰。
「佐渡大人，真是奇怪呀。」書院裡只留下一起跟來的柳生宗矩時，家康意味深長對高虎道，「天下已經託付於我，可我這般想著，憂慮也深了一層。」
「將軍竟也會如此？」
「這是慾望，佐渡守。活著時的事我大都已歷過。賴朝公、武田、織田、太閣，都是很好的老師。可有一事，卻誰也不曾教我。」
「何事？」
「死後之事。非下地獄或赴極樂，而是死後，現世的處理。」
「這才是根本。」
「君子之澤三世而斬。賴朝公的基業未過三代，武田在他兒子那一代便走向敗亡。織田、太閣也不必說。想到這些，我就不自在。」
「大人真是勞心。」
「佐渡守，我想送給所有隨我開闢太平盛世的人一件禮物，這禮物只有我能送。」
「只有將軍才能送的禮物？」
「是啊。是不讓太平盛世在幾代後便如泡沫般消失的獎賞。」
藤堂高虎沒有回話，不解地等著家康的下文。
「我可給眾人一兩處領地，但不許土地歸一家一氏私有。就是說，只是借給他們使用。若人努力，實際上也可永遠擁有。」
高虎不由拍了拍膝頭：「對，這才像將軍的想法！」
或許是因為年齡相近，不知從何時起，藤堂高虎和本多正信一樣成為最崇拜家康，也因此最受家康信賴的人。換言之，高虎已是家康最虔誠的信徒。當家康說什麼話時，他都會全身心地去聽，去體會。
「我的想法，你能明白嗎？」
藤堂高虎使勁點了點頭：「怎麼會不明白？將軍率直，會直截了當說出不許土地私有。若是太閣，即便他想馬上收回領地，也會大方地與人，在對方最高興的時候說：這些土地是託付給你的，要有什麼差池，我會立即收回。實際上，將軍這才是合情合理的做法。」
「你明白就好。不論土地還是黃金，都非某一人所有。個人擁有的只是一時的錯覺。人都是赤條條來赤條條去。這個理看似簡單，卻很難被人真明白。因此，領主們若想將借得的土地和財物傳與自己的子子孫孫，就必須明白這個道理。只要守住這個理，我的希望便定能成真。這就是我制定法度的目的。」
藤堂高虎往前探了探身子，附和道：「將軍無半分私心。但不論您是以何等苦心制定法度，能夠明白的人終不及半數，此乃世之常情。將軍若是在深思熟慮之後作出的決斷，就應果斷施行。」
「佐渡守好像有些建議？」
「是。當然會有一些。」
「不妨說說。」
「這……」
「但說無妨。我就是為了聽你的建議，才想私下裡和你說說話。」
「那在下斗膽了。第一，務必不講道理。」
「嗯？不講道理？」
「就像責罵孩子。將軍若對諸大名一味忍讓，必給諸大名一種錯覺，大政便難以施行。故，將軍首先應擺出信長公一樣的威嚴；然後，再像已故太閣那樣去接近他們，在博得他們的信賴之後，馬上示之以法度。這樣，他們便會服從。服從的人便會子孫萬代家門繁昌，他們還有何疑慮？」
「言之有理。那麼我到了江戶之後，首先當做些什麼？」
「自然是城池的修繕。此非將軍奢侈，乃是為了彰顯武家威嚴。規模只能比京城和大坂大，萬萬不能比之小。故，在下……」高虎一邊說，一邊從懷中取出一張圖紙，得意地一笑，「將軍大人，這是在下親手所繪，您恐未料到。」
「哦。」家康支吾了一句。
對於武將而言，居城不僅是一家安身之地，也是立命之所。把居城的設計圖紙交與別人，無異自尋死路。
「將軍，您若覺得在下做得不對，請您收好圖紙，給那邊的柳生宗矩遞個眼色便是。」
「哦。」
「宗矩可一刀結果了高虎性命。高虎無怨無悔。」
家康不答。
「因緣巧合，高虎幾次負責設計非凡之地。最先是在內野的聚樂第，奉太閣之命為將軍建造居所。那時，太閣擔心將軍對他不利，便命我設計了秘密的通道，以便有變故時對您痛下殺手。那時，高虎便開始注意大人的一舉一動，觀察您的人品，漸漸因此折服。後來又參與修建伏見城，現今對這駿府城也是瞭若指掌。因此，江戶的改建也成了高虎一夢。在下知道這很是無禮，大人請將此收好，給柳生遞個眼色吧。」
「佐渡守，你是說要用這龐大的工程讓諸大名受苦？」
「不。已故太閣在與朝鮮苦戰之時，決定修建伏見城。與興兵相比，這實在不值一哂。那是太閣一時興起，而江戶乃是武家一手建立的太平盛世的基石和標誌。」
「要是諸大名知道這是你的主意，他們會恨你。」
「高虎早有準備。請大人也深思熟慮，務必讓事事順遂，根據俸祿多寡課以徭役。萬事開頭難，絕不可讓他們說半個不字。」
「我明白。可這工程畢竟太龐大了。」
家康低頭看了看地上的圖紙，對高虎的心細如髮大為佩服。他當然也考慮過城池的改建。若是個人的城池，他還會湊合下去，伏見臥房門口的地板，便是用一塊船板改造。可作為幕府將軍府邸，便不能如此草率。他明白這個道理。可高虎的這個設計圖，比他想象的規模卻要大了許多。
「讓他們一起負責這樣大規模的工程之後，再製定法度？」
「之前可找時日召見天海大師等人，細細商談。」高虎好像成竹在胸。
「天海大師？」
「是。實際上，高虎早就在尋思，大人平定天下之後，有誰能真正為大人出謀獻策。」
家康在藤堂高虎的臉上看到莫名的喜悅。有時他也會想：此人有何目的？可今日高虎讓他完全打消了疑慮。高虎跟以前的本多作左衛門以及現在的本多正信等人一樣，因為家康而感到安全滿足。他已成了家康的影子。若非如此，他怎敢冒著性命危險，將擅自繪出的江戶改建圖拿出來？
「好，那我就聽你一言。改建江戶，召見喜多院天海。你是想讓我向天海詢問各種神社佛閣的禮制和日本國現狀吧，我明白，但你給我的建議就這些嗎？」
「還有一事甚是重要。」
「哦，這我也得聽聽。你說說。」
「嚴禁各大名築城。」
「我築城池，卻不讓他人建？」
「當然。可以允許修繕，但定要明令禁止修築新城。」
家康靜靜盯著高虎，漸漸明白高虎為何這般說。現在天下已經太平，不需要那麼多城池。萬一出現緊急事態，幕府就近調配兵馬援助即可，故不必建城。高虎要讓眾人明白這個意思。
「將軍若覺得這樣過於無情，可以改成：不經允許，不可私自興建，若是有人私建城池，以謀逆之罪論處，革去職位，沒收領地。」
「嗯。」
「將軍，您無這樣的決斷，那些粗魯的大名便不會知道，在太平盛世之時不可侵犯鄰國。在下以為，此乃禁止私鬥的關鍵。」
家康不答，種種想法逐漸盤踞心頭：徵夷大將軍禁止武備，禁止私兵……
高虎已非吳下阿蒙，說起話來條理清晰。若是戰場上，家康也會用這一招。可在太平之世，這一招管用嗎？家康沉吟道：「佐渡守，你這是要敗壞我的名聲嗎？我自己在江戶大興土木，卻要禁止別家修城建池，是嗎？」
「正是。將軍是要名聲，還是要萬世太平，二者只能取其一。」
「即便被人忌恨，我也要太平，是嗎？」
「重症當施猛藥。烽燧已歷百年，此際若無晴天霹靂，他們怎知曉世道已大變？」
「哦。」
「這其實加重了將軍肩頭的負擔啊。」
「我的負擔？」
「是，日後，他們就指望不上了。一旦有不測之事，由將軍派兵。修建住房自然不會干涉，但是不可擅自改變城池規模。」
「我會思量。」家康不想過多討論這個話題。若是受熱了，便跳到冷水裡游泳。家康年輕時也常這般做。但用於為政，自當慎之又慎啊！
「將軍，」高虎笑了笑，「將軍說過，允許商家隨意聚積財富？」
「是。只要不過奢就行，我會對他們加以控制，不讓他們過度奢糜。」
「哈哈。連商賈都要加以控制，卻認為不可壓制武將的浪費。這恐怕不公。」
「又繞回方才的話題了。」