大約54年前，在俄亥俄州一個簡樸、破舊的農場裡，誕生了一位最佳的美國總統候選人。這位候選人家族龐大，在"五月花號"抵達美洲大陸後不久，整個家族便從英格蘭來到了這片土地。他從小在農場長大，打理日常瑣事，對農場事務非常熟悉。高中時父親去世，堅強、明智的母親變賣了農場，把家搬到附近的小鎮上，艱苦的日子開始了。
這位總統候選人在叔叔的工廠工作，在兼顧大學學業的同時，迅速成長為勞資和管理方面的專家。第一次世界大戰期間他抵達法國，僅用六個月的時間他就證明了，若有一場歷時更久的戰爭，他一定會成為知名的政治家。返鄉後，他到州立法學院學習了兩年，與中學時期的戀人締結連理，妻子的祖父曾與南方聯盟的軍隊並肩作戰。後來他成立了自己的事務所，加入了當地政黨俱樂部和麋鹿組織，並在適當的時機加入了扶輪社，到聖公會教堂做禮拜。現在，他的生活非常忙碌，但他可以承受這樣的壓力，好像他就是為此而生的。1920年代，他擔任一些小工廠的代理律師處理勞資糾紛問題，表現十分出色，到1930年代時，沒有出現任何嚴重的勞工糾紛，其他公司注意到了他的佳績，爭相聘用他，在這種的口碑宣傳效應下，他於1935年當選為所在城市的市長。
身為勞資關係方面的專家，他的管理才能和魅力受到商界和工人的一致稱讚，他當選為市長，成為軍事政治家。他是一位循規蹈矩的政治家，但他對市政府進行了自上而下地改造。"二戰"拉開帷幕，儘管有兩個年幼的兒子，他依然選擇辭去市長一職，成為上校並加入將軍的參謀團，他深受將軍青睞。他很快就成為深諳亞歐事務的政治家，自信滿滿地預測著要發生的一切。
戰後他榮升為準將並回到俄亥俄州，發現自己是新一任州長的首選人物。兩個任期他都以多票數當選，州政府像任何企業一樣高效，像任何教堂一樣崇高，像任何家庭一樣溫暖。他的面容像任何企業高管一樣誠實，態度像任何銷售員一樣真誠；事實上，他有些許嚴峻，也有他獨有的友善。所有這些魅力十足的特點，都能透過電視和電臺直觀地讓人感受到，這使他平易近人，像不受任何鏡頭和麥克風的隔斷的磁力一樣，吸引著別人。
一
這幅肖像展示的特徵和現代總統的形象差別不大，儘管對他們的解讀無法量化。已在美國政府身居要職的人中，至少有兩三位集齊了幾乎所有你期待的品質。你大可以一刻不停地收集傳記趣聞和多彩的圖片----但是，關於領袖人物和他們的職業生涯是無法根據這些資訊來下結論的。我們必須瞭解歷史和傳記是如何相互影響，塑造了美國的政治程式，因為每個時代都會挑選和塑造出具有時代特徵的政治人物，以及他們的時髦形象。
這是需要牢記的第一點：事實上，現在流行的許多政治家的形象是從早些時代照搬過來的。因此，"美國政治家"不僅被視為可貴的開創者，而且被視為廉價的工具，不僅是大政治家，而且是骯髒的政客，不僅是人民的公僕，也是狡猾的陰謀家。我們對身居高位者的觀察不太清楚，對他們的大多數觀點是我們借鑑舊時代混亂的模式，然後對自己所處的時代加以解讀得出來的。
托克維爾、布賴斯、奧斯特洛戈爾斯基關於美國政治的經典評論都是基於19世紀的經驗----通常指從安德魯·傑克遜到西奧多·羅斯福時期。誠然，許多決定中期政治形勢的趨勢仍然在發揮作用，影響著我們所處時代中大多數政治家的風格----尤其是位於國會權力中層的政治家。但在20世紀，尤其是"一戰"以後，其他因素大大改變了美國政治機構的構成和重要性。美國的政治機構變得更加緊密，範圍更加廣泛，越來越接近幾乎所有由它構建的社會制度。出現了越來越多的危機，無法在當地權力分散的基礎上採用舊措施加以解決，越來越多捲入到這些危機中的人指望政府出面解決。對於能夠通過政治機構獲得和行使權力的人來說，國家形態和常規發生變化無疑增加了他們的權力，新式政客已經佔據優勢地位。
高層政治家沒有構成任何一種心理型別，不能按照模式化的動機對他們加以分類和解讀。無論職位高低，政治家同有其他追求的人一樣，有時參與一些活動只是出於單純的熱愛，比如競選、結盟和連任；通常情況下，他們被政治事業取得成功帶來的聲望所吸引；事實上，"為了權力而謀取權力"----非常複雜的動機----通常涉及到行使權力帶來的權威感。極少數政客是為薪資所吸引。
我們唯一可以給"政治家"下的定義是，他們或多或少供職於政治機構，並至少將其視為自己的主業。因此，由於美國有兩種政治機構，所以存在兩類"政治家"。
黨派政客的政治生涯是在特定的政治組織內度過的：他是一個政黨人。還存在一些職業政客，他們的政治生涯是在政府行政部門度過的，其"政治"程度之高，可以越過行政機構的常規進入決策層。純粹意義上的政客就是以前的官僚。
就型別來看，如果職業生涯主要在政治軌道上，那么黨派政客和政治官僚是現代政府的專業人士。無論在政黨層面還是在官僚層面，不是所有以政治為業的人都是職業政治家。事實上，今天的政治高層並不像官僚，比起政治局外人（politicaloutsider），也不像黨派政客。
政治局外人的職業生涯大部分都不是在嚴格意義上的政治組織度過的----有可能----是被人引領進這個行業，或者被強迫進來的，或者經常出入政界。他們在職業上被非政治性的經驗塑造，他們的事業和人脈都不在政界，從心理學的角度來說，他們根植於其他領域。事實上，在專業人士眼中，他們通常被認為是非政府利益或集團在政府內部的代理人。政治局外人絕不僅出現在共和黨中。在民主黨中，他們很可能處於蟄伏期，力爭得到企業大佬的認可；然而在共和黨中，他們很可能已經得到了認可，因此對自己更有自信，對黨內高層會如何解讀自己的決策更有把握。另一個結果是，作為一名共和黨人他可以不那么虛偽。
當然，如果這些政治局外人在行政工作上花費大量時間，他們可以因此成為官僚主義的專家，將他們的職業和期望與政府聯絡起來。他們可以在政黨內勤懇工作，接著成為黨派政客，以黨內人脈作為權力和事業的基礎。但是，他們不需要做任何改變：他們是當權者的親信，可以被委任為諮詢顧問，直接進入核心層，他們對當權者來說，如同牢牢攥在自己手中的權力。
當然，對於政治人物還有其他分類方式，但上述型別----黨派政客、專業管理者、政治局外人----更方便理解當代美國政治面貌的社會構成和心理特徵。
在美國的政治體系中，主動性和決策的中心已經從國會轉移到了國家行政部門；國家行政部門不僅急劇擴充，而且權力更加集中，並利用將其推上權力中心的政黨。行政部門憑藉否決權和專家的建議，在立法問題上掌握了更多主動權。於是，在各行政院及其下屬的機構、當局、委員會和部門內，而不是在以往公開的政治舞臺上，眾多利益衝突和權力鬥爭已經達到高潮。
這些體系在政治金字塔結構內發生了變化，使新的政治領導位置更值得爭取，也改變了佔支配地位的政治家們的職業生涯。這意味著繞過當地政治生活，直接晉級政界頂層的可能性越來越大。在19世紀中葉----1865年到1881年----僅有19％的政府高層在國家層面開始自己的政治生涯；但從1901年至1953年，三分之一左右的政治精英在國家層面開始自己的政治生涯。在艾森豪威爾擔任總統期間，這一比例約為42％----是美國政治史上之最。
從1789年到1921年，經歷了一代又一代，在地方或州政府任職過的政治精英比率已經從93％下降到69％。在艾森豪威爾總統任職期間，這個比率下跌到57％。此外，現在這批政治家中只有14％的人----僅為20世紀早期政治家的四分之一----曾經在州立法機構任職。在開國元勳那一代，即從1789年到1801年，81％的高層政治家曾在立法機構任職。高層政治家中，曾在眾議院或參議院任職的比例也有一定下降。進入聯邦任職前具有州和地方任職經驗的人減少了，有立法經驗的人也變少了，這與另一顯著趨勢有關。底層和立法層的民選職位更多，聯邦層面的職位非常稀少。近期的政治精英很可能是通過任命獲得職位的，而非通過選舉獲得。曾經，身處高位的政治精英大部分是通過一級一級的政治體系進行選舉。直到1901年，超過一半，通常超過三分之二的政治精英在達到最高位置前，全部或大部分職位都是通過選舉獲得的。但最近，在一個更重視行政的時代，人們在政治上獲得成功，是因為他們自己選舉的一小撥人回過頭來任命他們：在1933年至1953年間，只有28％的高層政治家主要以民選方式晉升；9％的人以同樣多的民選和任命的方式晉升；62％的人在進入高層前的全部或大多數職位是被任命的；1％的人此前沒有過從政經驗。在艾森豪威爾政府中，36％的人通過選舉進入高層，50％的人通過任命而非選舉，14％的人此前沒有從政經驗。
以一組美國政治家為例，其從政時間的平均數為22.4年；在非政治性活動上花費的時間是22.3年，因此，政府高層在政治和非政治領域的工作時間大致相當（當然，在這其中的一些時間裡，他們同時從事政治和非政治領域中的工作）。但這種概括帶有誤導性，因為有一個明確的歷史趨勢：直到內戰，高層官員在政治追求上比在非政治追求上花了更多時間。內戰以來，典型的政治精英花費更多時間在政治之外的工作上。嚴格意義上，政客們的政治生涯在1801年至1825年達到高峰，在這一時期，他們65％的工作生涯都在政治領域度過；非政治領域的活動在進步時代----1901至1921年----達到高峰：這個時代的政治家和改革者似乎短暫地獲得了政治高位，這一代人72％的工作時間都花費在非政治性活動中。對於1933年以來從政的政客，我無法對他們的職業生涯做統計，因為他們的職業生涯尚未結束。
所有這些趨勢----（1）政治精英從國家一級開始政治生涯，繞過州和地方政府，（2）從未在國家立法機構供職，（3）政治生涯通過任命而非選舉實現，（4）工作生涯中更少的時間花在政治上----表明了立法機構的衰落，以及在高層政治生涯中對選任職位的迴避。這表明政治的"官僚化"和在政治高層單純老式的、通過層層選舉、經歷過選舉政治的職業政治家的衰落。簡言之，這些都指向了政治局外人。政治局外人曾在早些時期流行，在我們這個時代更加盛行，並在艾森豪威爾掌權時期獲得優勢地位。其實，在很大程度上，艾森豪威爾政府是政治局外人的核心層，這些局外人已經佔據了政府的行政要職；這個團體主要由企業富豪和軍事高層的成員和代理人組成，與民選的職業黨派政客結成不穩定的聯盟，這些政客曾主要供職於國會，他們之間的利益和聯絡遍佈當地社會。
二
現在，一個小集團以美利堅合眾國的名義制定行政決策。這五十多人的政府行政部門包括總統、副總統、內閣成員；各主要部門、局、機構和委員會的負責人，總統行政辦公室的成員，包括白宮的工作人員。
這些行政高官中只有三人是職業黨派政客----大部分工作生涯在競選公職和任職中度過；其中只有兩人在職業生涯的大部分時間做"幕後"政治經理人或"中間人"；只有九人曾在統治集團任職：其中有三人在軍隊；有四人是政府公務員；有兩人曾經被任命擔任過一系列的非行政機構職務。因此，這53名行政主管中，僅有14人（大約四分之一）因其事業可以被稱作職業政府管理者或黨派政客。
剩下四分之三的人是政治局外人。他們中的一些人曾經通過競選擔任公職，有些人僅在政府工作過很短的一段時間，總的來說，他們職業生涯的大部分時間都忙碌於政府和政治以外的領域。大多數政治局外人----實際上39人中有30人（超政治主管半數之多）----在經濟、事業或同時在經濟和事業上與企業界聯絡緊密。其餘的人一直活躍在其他各種"專業"領域。
三個最高的決策職位分別是國務卿、財政部長和國防部長，國務卿由來自紐約的全國領先的律所----為摩根大通和洛克菲勒的利益做國際生意----代表擔任；財政部長由掌握著三十多家企業的中西部集團高管擔任；國防部長是美國第三或四大公司的前任總裁，是美國最大的軍事裝置生產商。
內閣中還有四名企業富豪：兩位來自通用汽車公司；一位是新英格蘭地區最大銀行的首席金融家和主管；以及來自得克薩斯州身價百萬的出版商。擔任農業部部長和勞工部部長職務的是政治局外人，只有一名內閣成員是職業政客，即司法部長，他是紐約州議員和洛德＆戴＆洛德（lord，dayandlord）律師事務所的合夥人，但是自1942年以來，他一直擔任托馬斯·杜威（thomase．dewey）和隨後的艾森豪威爾政府的政治經理人。
雖然只有司法部長和副總統是專業政治人士，但另外兩名內閣成員曾經當選為州級官員，至少有五名內閣成員在1952年的總統大選中表現活躍。無論從哪方面來說，他們中沒有一個是公務員；總統是他們中唯一一個曾受訓於政府（軍隊）機構的人。
在政治高官的"第二支隊伍"中有一個"小內閣"，其成員曾在該總統的第一任期擔任這一職務，實際上，他們掌握著政府大部分的行政職能。在機構、部門和委員會職位最高的32名代表中有21人是政府新手：他們中的許多人在擔任目前的職位前，從來沒有擔任過公職，事實上甚至從未在政府工作過。通常這些人的父親是大商人；有12個人畢業於常春藤盟校；他們自己常常是商人、銀行家、大公司聘請的律師，或大型律師事務所的合夥人。不同於職業政客，他們不隸屬於麋鹿組織和退伍軍人組織的當地協會；他們通常是低調的社交俱樂部和高階鄉村俱樂部的成員。他們的出身、事業、人脈使他們成為企業富豪的代表。
在第二支隊伍中，一位來自洛克菲勒家族，一位曾是洛克菲勒家族的財務顧問；有在職的家族權力和紡織公司繼承人；有銀行家；有一位出版商；一家航空公司總管和律師；一位美國最大企業西南分公司的代表；另一位來自通用汽車公司。還有艾倫·杜勒斯（allendulles），他在外交部門工作了十年，辭職（因為職位晉升並未使8000美元的薪水有所增加）加入了沙利文與克倫威爾律師事務所（sullivanandcromwell）（那個時候，他的兄弟成為了該律師事務所的高階合夥人），然後以高階間諜的身份重返外交部門。在第二支隊伍中，有4位成員與企業界沒有直接聯絡。
第二支隊伍的32名成員中，只有7人曾在政府機構接受過培訓；僅有4人在政黨政治方面有豐富經驗。
在現代政府的複雜組織中，核心個人顧問團已逐漸成為行政官的重要需求，如果行政官是創新者的話，這種需求則更甚。為了制定並實施他的政策，他需要能全心全意為他服務的人。這些人執行的具體任務各不相同，但他們所做所說的一切都傳達了其上級的思想意志。這些個人權力的副手是忠誠的代理人----他們的忠誠首先屬於他們所在圈子的領導者，他們可能是職業政治家或公務員，但通常兩者都不是。
然而，行政官的顧問團必須在立法部門的黨派政客、行政管理部門的局外人以及各種外界壓力集團之中周旋，他們必須維護與無組織的民眾之間的公共關係，因此，與其說白宮的工作人員是因為他們所代表的東西而入選公職，不如說是因其能力。他們是一群身懷各種技能的人，他們的社會背景在許多方面都是相仿的：他們相當年輕，來自國內各個城市----事實上是東部城市，他們很可能畢業於常春藤盟校。
在白宮工作的九名核心成員中，有六位是政府和政治方面的新手；沒有文職公務員；僅有一個職業黨派政治家，一位職業政治經理人，一名職業軍人。總統核心集團的成員來自托馬斯·杜威、亨利·魯斯（henryluce）的內部圈子，或是五角大樓的高層。不出例外，他們既不是職業黨派政客，也不是政治官員。
作為一個群體，政治局外人掌握了行政指揮職位，組成政治領導層，這些政治局外人是企業富豪中的法律、管理和金融人士。他們是一個小集團的成員，
已經在經濟、軍事和政治領域取得了高層的信賴。不亞於職業政客，企業高管和軍事將領也有自己的"老朋友"。官職晉升和政黨資助均不是政治局外人的規則。如同在私營企業中，規則是已經掌權的人拉攏同類人。
三
政治局外人在現代政治領導層中的崛起，並非僅僅是國家"官僚化"的另一方面。事實上，同軍界地位上升一樣，對民主理論家來說，政治局外人崛起導致的問題，首先與缺乏真正的官僚體制有關。從某種程度上來說，政治局外人的偽官僚體制取代了真正的官僚體制，這種偽官僚和不入流的黨派政客開始佔優勢。
當說到"真正的"官僚體制時，我們指的是一個有技能、有權威、有組織的等級體系，在這個體系下，每個部門和級別都僅限於其專門的任務。任職於這些部門的人對履行職責所需的裝置沒有所有權，他們個人沒有權力----他們行使的權力屬於他們所在的部門。工資以及與他們職位級別相稱的榮譽是他們唯一的報酬。
因此，官僚或公務員首先是知識和技能通過了資格考試認證的專家，之後在他們的職業生涯中，通過了資格經驗的認證。作為一個資歷合格的人，他們入選公職和晉升的機會或多或少是由正式的能力測試決定的。在提前預設的等級官僚體系下，根據自己的能力和資歷、按照自己的志向和成就制定職業規劃。而且，他是一個自律的人，舉動可以輕易被預料到，即使是違背自己原則的政策，他也會去執行，因為他的"個人意見"和工作、前途和職責是嚴格分開的。在社交上，官僚和同事的交往可能相當正式，因為官僚等級體系的順利運作，需要平衡好私人友誼和與職位等級相應的適當人際交往距離。
即使其成員只是近似於這樣一個有原則的形象，官僚機構都會是最高效的人類組織形式。但是，很難建立一個這樣的組織系統，很可能最終建成了一個難管束、不靈活且程式複雜的保守性組織，而非制定政策的工具。
官僚機構作為政府的一部分，其完整性取決於它作為官員組織能否在政府更替中生存下來。
一個職業官僚的完整性，取決於他的工作作風甚至個人行為是否體現出職業行為準則，其中最重要的是政治中立，他會像效忠之前的政府一樣，效忠於新政府及其政策，這才是真正的官僚的政治意義。這一類官僚不制定政策，他提供備選政策的相關資訊，他執行成為官方政策的備選政策。作為一位"永久性的員工"，其下有一個幾乎是固定的等級體系，官僚只忠誠於執行的政策。赫爾曼·芬納（hermanfiner）說："人們幾乎普遍認識到，干涉'來自政黨'的中立態度，意味著損失整個國家的專業技術人才，只有左翼和右翼中的極端少數人準備通過'淨化'服務來放棄中立。"
美國民選政府從未有過並且現在也沒有真正的官僚體系。根據1883年建立的行政體系，由總統任命並獲得參議院批准的人不"需要進行分類"，"文官隊伍"的組成可以隨著政府變化而改變。任何競爭性的招募規則都可以通過成立全新的機構來避開；職位可被劃入或踢出公務員的任期和任期限制；通過國會或通過機構的負責人或預算局，公務員任期可能因整個政府機構或其分支的廢除而無效。