在19世紀晚期的實踐中，一位英國觀察家指出："對級別較低職位的任命都是以個人能力為基礎，希望在每任政府中都獲得重用，這種壓力迫使沒有政治經驗的個人親信被安置在高層，這妨礙了晉升並使政府士氣低落。因此，法律的整體效果是極大地限制糟糕任命的數量，同時例外的效果是把這些人限制在較高職位，高層的不合理任命造成計程車氣低落現象影響最大。"
當然，自那時起，公務員在僱員中的比例增加。在西奧多·羅斯福的任期結束時（1909年），大約60％的聯邦文職僱員是公務員；在富蘭克林·羅斯福的任期之初，這個資料達到了80％。新政的擴充套件催生了許多新的機構，僱員招聘不需要經過競爭激烈的公務員考試。到1936年，只有60％的政府文職僱員在進入政府前經過了競爭激烈的公務員考試；剩下的40％中，大多數都是依靠關係得到任命，其中大多數是新政的狂熱支援者。第二次世界大戰又催生了另一大撥政府僱員，他們的工作不是通過激烈競爭取得的。然而，一旦這些政府工作人員進入政府，他們就會尋求行政保護；1953年，杜魯門總統離任時，"至少95％的政府文職僱員"的任期是受保護的。
現在，在200萬左右的政府僱員中，大概有1500人可以被認為是"重要官員"：包括行政部門的負責人及其副手和助理，獨立機構的負責人及其副手和助理，各局的負責人及其副手，駐外使團的大使和其他負責人。從職業上來看，他們中包括律師和空軍官員、經濟學家和醫生、工程師和會計師、航空專家和銀行家、化學家和新聞記者、外交官和士兵。總之，他們在聯邦政府佔據了重要的行政、技術、軍事和專業職位。
1948年，只有32％（502人）的重要官員在擁有"正式職業生涯"的機構任職，如國務院外交部、軍事機構、公共衛生局。職業高層人士平均在政府工作了29年，其中半數以上的人擁有研究生或專業學位，實際上，四分之一的人畢業於哈佛、哥倫比亞、普林斯頓、耶魯、麻省理工學院或康奈爾大學。他們代表當時政府行政部門的高層。
哈羅德·e.塔爾博特（harolde．talbott）是一位紐約的金融家，後來當選了空軍部長，還被揭發利用職務謀取私利。在1952年黨內總統候選人提名的前兩個月，他聘請了一家管理諮詢公司，以確定共和黨需要接手哪些職位才能控制美國政府。在他當選幾天之後，艾森豪威爾收到了一份長達十四卷的分析材料，是對已設立的250到300個最高決策職位展開的分析，其中包括被任命者應具備的資格和他們可能會面臨的主要問題。
具有黨派思維的分析師知道，即使按照當時的法律法規，也存在約2000個職位空缺。"資助"就是特權，新政府迅速著手尋找更多的"資助"。1953年4月，艾森豪威爾頒佈行政命令，剝奪了至少800名"機密和決策"方面的政府工作人員的就業保障；6月，他又剝奪了約54000名非退伍軍人的就業保障。
現在難以得知共和黨人撤銷職位的確切數量：一個較為準確的估計是134000個。但撤銷行政部門的職位不是安置親信的唯一途徑。工作保障的裁決以"合理懷疑"工作人員的"安全--風險"狀態為基礎，而非根據"證據"進行裁決，成千上萬的人因此被解僱，或被迫從政府部門辭職。這尤其傷害了在政府工作多年的職員，損害了國務院計程車氣，國務院受到的傷害最多且最為系統。
這些細節在任何特定時期都不重要，最重要的事實是：無論從可靠的行政服務事業這個意義上來說，還是從擁有獨立高效、不受政黨壓迫的官僚系統上來說，美國都從未有過且現在也沒有一個真正的行政機構。民主黨長期統治的事實（1933年--1953年），掩蓋了某種程度上行政法律未能建立一個文官隊伍。1953年的轉變進一步揭露出，行政法律只是使"資助"更加困難和昂貴，而且更如下流----事實證明如此。因為除了"清除保障"程式被用於掩蓋可靠的共和黨代替了不可靠的民主黨的事實，並不存在真正的問題。
專注於政府職業生涯的優秀人才，自然不願意為這樣的政治風險和行政上的無助而培養自己。
如果文官隊伍處於令人擔憂的政治狀態中，就無法為真正的官僚體系提供才思敏捷的高素質人才；因為選拔出的是庸才，並把他們培養成了不懂思考、只知盲從的蠢材。
如果公務員必須在缺乏信任的環境下工作，在懷疑和恐懼之下，不會有品行端正的人為其所用。
在以金錢為首要標準來衡量能力的社會中，如果不提供與私營企業相同的報酬，不論從上層社會還是從中產階級進行招募，都無法建立真正獨立的行政系統。退休金和工作穩定不能彌補公務員薪水較低的不足，對於私企高管來說，正如我們所看到的，現在也有這樣的以及更多的特權。在1954年，高層公務員的年薪只有14800美元，只有1％的聯邦僱員年薪超過了9000美元。
美國行政官僚體制的發展阻力一直來自於政黨的獵官制度，政黨作為機構拿職位當作回報，從而無法以專業資格為基礎，制定部門紀律和開展招募工作。此外，由於政府對企業的監管日益重要，在政府任職已成為私營企業中商業或法律工作的關鍵。要進入一個行業，先在與之相關的政府部門工作一個任期，尤其是在監管機構，公共機構往往是通往企業生涯的墊腳石，作為一個組織，這些機構是企業界的堡壘。同時也產生了"新的利益系統"，作為缺少信任背景下的一個安全措施。
針對企業高管的雜誌和政客的代筆作者經常發表內容虔誠的社論，呼籲建立一個更好的文官隊伍。但是，無論是企業高管還是政客，都不希望有一批真正獨立於黨派的專業管理者，培訓和經驗使他們能夠謹慎判斷替代政策的後果。對一個負責的政府來說，這樣一個團體的政治和經濟意義實在是再清楚不過了。
在國家等級體系的底層可以招募到真正的公務員，但那裡沒有足夠的特權或金錢來吸引真正的一流人才。在上層社會，官僚機構以外的人被稱為"局外人"。他們只在相對較短的時間內擔任公職，而不是把公職作為自己畢生的事業，因此，他們不具備理想型公務員的中立態度和風度。在美國政府的更迭中，沒有公務員的職業生涯是完全有保障的，沒有行政集團是永存不朽的。無論是職業黨派政客，還是職業官僚，都沒有佔據決策的行政中心，這些中心由作為權力精英的政治董事所掌握。
註釋
本章的導語改編自robertbendiner，"portraitoftheperfectcandidate，"thenewyorktimesmagazine，18may1952，pp．9ff.。
關於作為政治家主要目的的權力，參見haroldd．lasswell，powerandpersonality（newyork：norton，1948）p．20。
除非另有說明，本章第一節中呈現的所有統計資料都來自於1789年至1953年6月期間，對以下職位的起源和職業的原始研究。對於本研究中較早釋出的材料，該材料不包括艾森豪威爾管理的部分，參見c．wrightandruthmills，"whathelpsmostinpolitics，"pageant，november1952。另參見h．deweyanderson，"theeducationalandoccupationalattainmentsofournationalrulers，"scientificmonthly，vol．xxxx，pp．511ff.；和richardb．fisher，theamericanexecutive（hooverinstituteandlibraryonwar，revolutionandpeace；stanforduniversitypress）。如果我們想要理解高階政治家，我們收集的不是一兩名，甚至是五十名政治家的資訊，而是必須收集那些擔任最高政治職位的幾百名政治家的資訊，在這個簡單的意義上說，他們就是政治精英。本註釋中提供的統計資料涉及513名男子，他們在1789年至1953年6月期間擔任以下職位：總統，副總統，眾議院議長，內閣成員和最高法院法官。稱任何挑選的男人為"政治家"或"政治精英"，挑選本身會招致不同意見。在這個挑選過程中，我試圖只把美國政府中的頂尖職位包括進來，主要的遺漏涉及立法者：甚至包括在這么長的時間內，遺漏了眾議院和參議院的委員會主席，這超出了我的研究手段。然而，這樣的人是"政治家"的原型。但是，在這一節中，我對美國政治家不感興趣，而是對那些正式的政府首腦感興趣。他們是否是政黨政治家是我想要找出的答案。的確，有時參議院的領導成員，甚至是重要州的州長都行使了國家政治權力，而沒有在這裡研究的任何最高政府職位任職。但是許多參議員和州長都陷入了我所說的網路中：在513人中，94人是州長，143人是美國參議員。當然，我並不是認為我所挑選的513名政治家----那些已經擔任這些職位或者馬上就要擔任這些職位的人----是最強大和最重要的參議員和州長。"政黨政治家"同樣將在第十一章平衡理論中討論。在美國曆史上，進入政府最高層的500多人中，六分之一有相當富裕的家庭環境，他們是一個個過著舒適生活的男孩，父親通常很成功，一般是當地社會中的富人。他們的家庭----在美國上層人口的5％或6％之中----能夠在他們選擇和追求職業生涯的過程中給予他們獨特的優勢：28％的人來自於上流社會，擁有土地財富，大商人，實業家，全國傑出的金融家，或具有大量財富和國家地位的職業家庭；30％來自富足的中上階層，商人，農民和專家，他們雖然沒有在全國範圍內產生大影響，但在他們各自所處的地方都相當成功和突出。24％的人來自既不富有也不貧窮的中產階級；他們的父親是普遍受到尊重的商人或農民，或者在法律和醫學領域就職，或者在未來的政治家離開學校的時候就已經離世，把他們繁榮的家庭置於不那么舒適，但是可控的情境下。最後的18％的人來自下層家庭----13％來自小企業或小農戶家庭，這些家庭過得不是那么好，但可以輕易地遠離赤貧；5％來自工資工人或貧困的小商人和農民。從職業上來看，在每一代人中，政治家來自商業和專家家庭的比例遠遠大於這些家庭在整個人口中所佔的比例。專業人員所佔的比例從未超過7％，多年來平均約為2％；但44％的政治精英來自於父親是這些職業的家庭。商業人士從未超過美國總勞動力的10％，但25％的政治精英是商人的兒子。農民的比例從未下降到18％以下，平均超過了勞動力的50％，但只有27％的政治精英來自農莊。此外，兒子成為政治精英的"農民"往往更富裕。一個想要進入政治領域的人，有一位是華盛頓州的州長或參議員的父親，這極少會是一個不利條件，即使是叔叔或者岳父在這樣的職位也是非常有幫助的。這些高階政治家中，至少有25％的人他們的父親在兒子離開學校時身居某種政治職位，當考察所有親戚的政治關係時，我們發現至少有30％的政治家為人們熟知，在他們職業生涯開始的時候，就有這樣的政治關係。在這裡有一些下降：在內戰結束前，約十分之四的政治家在親戚之間有政治聯絡。內戰後，約十分之三的政治家在親戚之間有政治聯絡。當然，美國政治中有政治朝代。然而，可以肯定地說，在美國曆史上，一半以上的高階政治家來自於以前與政治事務無關的家庭。他們更經常性地來自於社會和經濟地位高於政治影響力的家庭。由於許多高階政治家來自具有獨特優勢的家庭，因此不少於67％的人從大學畢業也並不奇怪。即使在今天----美國教育的歷史高峰期----只有6％或7％的美國人年齡足夠大，可以去上大學。但是在19世紀的前25年，當很少有人真正接受大學教育時，那些擔任高階政治職務的人中，已有54％的人從大學畢業。一般來說，每一代的高層政治家都包括了較大比例的大學畢業生，因此，在一個更高的層面上，和美國人的教育史平行。此外，他們上的大學常常是常春藤盟校，而不是普通大學。在哈佛大學和普林斯頓大學的所有校友中，約有8％的人是高階政治家，排在第一；耶魯排第三，大約6％。有超過四分之一的政治家上過常春藤盟校，遠超過三分之一的人在去常春藤盟校前就讀過其他學校。如果包括達特茅斯學院和阿姆赫斯特學院這樣的著名學校，那么三分之一的高階政治家，以及在大學期間花了很多時間的人中，有44％去了頂尖的東部學校。這些人中有一半以上在大西洋海岸長大，在東部接受教育。這個比例如此之高，儘管西部擴張在很大程度上反映了國家應該為死亡率高的地區負責，美國瀕臨大西洋中部各州，紐約州，賓夕法尼亞州和新澤西州仍然是頂級政治家的"產地"。儘管在1820年和1953年之間，有4000萬國外出生的人移民到美國，但只有4％的美國政治家是國外出生的。只有2％的人在美國之外長大----這些少數都是開國元勳一代的人。美國的高層政治家不僅僅是政治家，事實上，這513人中只有5個人在進入頂級職位之前除了政治領域沒做過其他職業。在美國的整個歷史中，約有四分之三的人是律師；幾乎有四分之一是商人；有少數----4％----從事其他職業。美國經濟的工業化直接反映在這樣的事實上，即內戰之後，商人的數量是之前的三倍多。從那時起，這一事實基本保持不變：自第一次世界大戰以來，近三分之一的高階政治家是商人；艾森豪威爾政府中超過40％的人一直從商。
以下是1953年5月2日擔任"負責執行決定"的人員和職位：總統艾森豪威爾；副總統理查德·尼克松。內閣：國務卿約翰·福斯特·杜勒斯；財政部長喬治·m.漢弗萊；國防部長查爾斯·歐文·威爾遜；司法部長herbertbrownell，jr.；郵政署長arthursommerfield；內政部長douglasmckay；農業部長ezrataftbenson；商務部長sinclairweeks；勞工部長martinp．durkin；衛生教育與福利部長ovetaculphobby。次內閣----部門：副國務卿walterbedellsmith；國務院政策規劃主任robertr．bowie；國務院顧問douglasmacarthurii；副國務副部長h．freemanmatthews；負責國會關係的助理國務卿thurstonb．morton；財政部副部長marionb．folsom；國防部副部長rogerm．keyes；負責立法事務的助理國防部長fredseaton；陸軍部長robertt．stevens；陸軍副部長earld．johnson；海軍部長robertb．anderson；海軍副部長charless．thomas；空軍部長harolde．talbott；空軍副部長jamesh．douglasjr.；司法部副部長williamp．rogers；聯邦調查局局長johnedgarhoover；副郵政署長charlesr．hookjr.；副內務部長ralpha．tudor；副農業部長trued．morse；商業副部長w．walterwilliams；勞工副部長lloyda．mashburn；衛生及公共服務部副部長nelsona．rockefeller；原子能委員會主席lewisstrauss；公務員事務委員會主席philipyoung；共同安全域性主任harolde．stassen。次內閣----總統執行辦公室：預算局主任josephm．dodge；預算局副主任percivalf．brundage；國防動員辦公室主任arthurs．fleming；國防動員辦公室副主任victore．cooley；經濟顧問委員會主席arthurf．bums；中央情報局局長allenw．dulles；國家安全資源局局長jackgorrie。白宮僱員：總統助理shermanadams；副總統助理wiltonb．persons；總統秘書thomase．stephens；總統新聞秘書jamesc．hagerty；總統特別法律顧問bernardm．shanley；總統國家安全事務特別助理robertcutler；總統特別助理c．d．jackson；總統行政助理gabriels．hauge；總統行政助理emmetj．hughes。在獲取這些人的資訊時，我始終依據的是有關他們的描述，這些描述出現在1953年最初幾個月的當代傳記中。我要感謝羅伊（royshotland）提供關於這些人的初始備忘錄。
fletcherknebel，"ike'scronies，"look，1june1954，p．61.
"whatgoesonatike'sdinners，"u.s．newsandworldreport，4february1955.
theodoreroosevelt，由matthewjosephson引用，thepresident-makers（newyork：harcourt，brace，1940），p．142；另參見威廉·勞倫斯關於梅里曼·史密斯的評論，見《紐約時報》書評中mistereisenhower（newyork：harper，1955）thenewyorktimes，10april1955，p．3。
hermanfiner，"civilservice，"encyclopediaofthesocialsciences，vol．iii，p．522.
文職政府部門在現有的公務員規章中是否有所不同，差別很大。一些機構----比如國家森林局，聯邦調查局，美國國家標準局，州際貿易委員會----都非常專業化。"一般情況下，機構越專業，其工作人員對待求職的政治家的態度就越穩當。"參見jamesmacgregorburns，"policyandpoliticsofpatronage，"thenewyorktimesmagazine，5july1953，p．24。當然，這個規則的例外，現在是國務院。此外，公務員的晉升應根據衡量進度報告的價值來進行。"然而，這個制度不能排除評委個人的偏愛，因為上級官員仍然是評判者。"finer，同上引用的文獻，p．521。
encyclopediabritannica，第11版，vol．6，p．414。
大約88％的政府僱員都有根據公務員制度規定的任期；其餘的7％中有一部分受到1947年總統令的保護，即如果一名僱員在任職公務員後從事了非公務員工作，仍然對他進行免職保護；其他一些人被任命與新行政部門任期重疊的職位。time，20july1953，p．14。另參見burns同上引用的文獻，p．8和"onu.s．jobholders，"thenewyorktimes，28june1953。
1953年，美國有210萬名全職文職僱員，在大陸地區外有近20萬名僱員。這些文職人員中，約有120萬人在國防部工作；有50萬人在郵政署，接下來人數最多的一組（178402人）在退伍軍人管理局工作，其次是財政部（85490人）和農業部（78097人）。參見theworldalmanac1954，p．64。
關於政府的1500名"主要官員"，參見jeromem．rosow對他們的研究，jeromem．rosow，americanmeningovernment（washington，：publicaffairspress，1949）。關於這1500名男性的資料來自於這項研究。
time，12january1953，p．18.
businessweek，27september1952，p．84.
參見這篇直截了當，引人注目的文章，"thelittleoscarsandcivilservice，"fortune，january1953，pp．77ff.。
參見time，20july1953，p．14。不僅通過公務員制度來提升工作的專業人員沒有被它覆蓋，他們失去了工作保障----而且還是政府工作者的大雜燴，例如海岸警察燈光師和印地語翻譯，他們"不適合常規的公務員錄用制度"。
burns，引用文獻同上p．8。
businessweek，23october1954，p．192.
麋鹿組織（elks），1868年成立於紐約、分散於全美各地的兄弟會組織和慈善基金會。----譯註
1789年至1825年，政治精英中只有約20％的人這樣做；歷史平均比例是25％。
在1801年至1825年，63％的政治精英曾在眾議院供職，39％的政治家曾在參議院供職；從1865年至1901年，該比例分別為32％和29％；但從1933年至1953年，只有23％的人曾在眾議院供職，18％曾在參議院供職。對於引人注目的艾森豪威爾政府，該比例分別為14％和7％。
截至1953年5月。
在最近對艾森豪威爾的高爾夫和橋牌"密友"的描述中提到的27個人裡，只有兩個人是嚴格意義上的"政客"；有他的兄弟彌爾頓、以前的高爾夫密友鮑比·瓊斯（bobbyjones）、最大的廣告代理公司之一的總裁和弗里曼·戈斯登（freemangosden），他在《阿莫斯和安迪》中飾演阿莫斯；有一位公共關係行政官和一位華盛頓律師；有兩個退休的陸軍軍官，有退休的陸軍五星上將盧修斯·克萊，現在是大陸罐頭公司的主席。有三個人只確定身份是當地商人----是奧古斯塔高爾夫球俱樂部（augustanationalgolfclub）的會員。剩下的全是各行各業各個企業的高管，通常是在東部沿海地區。高爾夫球場的代理商是大陸罐頭公司、揚羅必凱廣告公司（youngandrubicam）、通用電氣、城市服務石油公司（citiesserviceoilcompany）、斯圖貝克公司（studebaker）、雷諾菸草控股公司（reynoldstobacco）、可口可樂和共和鋼鐵公司（republicsteel）。1953年6月和1955年2月，艾森豪威爾先生舉辦了38場"男性晚宴"，"共招待了294位商人和實業家，81位行政官員，51位編輯、出版商和作家，30位教育家，23位共和黨領導人。12個其他團體----農、工、慈善和體育團體----有少數賓客。"在他的各類朋友中，西奧多·羅斯福曾說："我簡直無法尊重超級富豪，很多人也都是這種感受。我願意尊重摩根或安德魯·卡內基或詹姆斯·j.希爾（jamesj．hill），但是把他們中的任何一個人，例如，把伯裡或皮爾裡教授當成是北極探險家，或者把羅茲當成是歷史學家----為什么即使我強迫自己那樣做，也無法做到。"在艾森豪威爾總統結交的朋友中，一位精明的觀察家----梅里曼·史密斯（merrimansmith）曾說："他喜歡金融和工業大王的公司純粹是因為鄧白氏公司的評級，這樣說是不公平的。他認為如果一個人努力成為福特汽車公司的總裁，斯克裡普斯--霍華德報紙（scripps-howardnewspapers）的負責人，大學校長或是大主教，這個人必然很能幹，非常熟悉他所從事的領域，會很有學問和有趣。"對此威廉·h.勞倫斯（williamh．lawrence）補充說："這種升遷的方式會令年輕的亨利·福特或傑克·霍華德（jackhoward）感到驚訝。"
"有些職位可以直接廢除，"《財富》雜誌的編輯堅稱，"其他人可以保留職位，而另一些人會被賦予真正的權威，直接成為部門負責人。一些更加臭名昭著、不擇手段的交易商可能會分流到無害的壞賬專案。在政府圈內，這種技巧是分階段的，'讓他在葡萄藤下晾著'或者'把他送到閱覽室'。這些方法是白費力氣。然而，實際上，這是艾森豪威爾政府能夠保證一個重要的、可信賴的敬業團隊的唯一方式......新政府必須同時從兩個相反的方向處理人事問題：一方面是擺脫那些在意識形態上公開或私下反對共和黨政策的高階別工作狂；同時在另一方面，努力使政府部門運轉起來，因此吸引一流人才----從長遠來看，這是更為重要的目標。"
關於外交地位下降的原因，參見。
獵官制度（patronagesystem），指新政權上臺後大幅度更換公職，將新政權政黨的人物任命為公務員。----譯註