美國人不希望在政治經濟上被道德問題所幹擾，所以堅持認為政府是一種自動化機器，通過平衡相互競爭的利益來實施管理。這種政治形象只不過是官方經濟影像的遺留物：通過拉動和推動多方利益來實現平衡，每種利益只受制於交易帶來的結果是否合法、是否違反道德。
18世紀的經濟學術語對自動平衡理論做出了最引人注目的闡述：市場是至高無上的，在小企業家的神奇經濟中沒有專制中心。在政治領域也是如此：盛行分權和制衡，因此專制主義沒有機會。「不會採取權力均衡的政策的國家，」約翰·亞當斯寫道，「一定會採取專制主義，沒有其他選擇。」正如誕生於18世紀的平衡或制衡的機制，現在是保障經濟和政治自由的首要機制，也是確保世界各主權國不實施專制統治的主要機制。
如今，我們熟知的自主政治經濟的概念，僅僅是指1930年代反對新政的務實保守主義。極權主義國家——曾經的德國和當今的蘇聯——發生的可怕景象賦予了它新的魅力，雖然這是非常不正確的。儘管它與現代美國政治經濟無關，但它卻是在企業和政府管理精英中廣泛流行的唯一說辭。
一
放棄自動平衡這樣的舊權力模式非常困難，關於它的假定是，眾多獨立、實力相當、相互衝突的團體制衡社會。最近關於「誰統治美國」的宣告，對所有這些假設來說很明顯是一種無意識的諷刺。據大衛·理斯曼先生說，比如，在過去半個世紀裡，權力從統治階級的等級體系中分散到有否決權的團體中。現在沒有人統管任何事情：一切都是沒有方向的漂移。理斯曼先生認為，「在某種意義上，這只是美國是中產階級國家的另一種表述方式……在美國，也許人們很快就會意識到這一事實，不再有一個統領所有的‘我們’或‘他們’，或一個不統領所有的‘我們’或‘他們’，而是所有的‘我們的’都是‘他們的’，所有的‘他們的’都是‘我們的’。」
「領袖已經失去了權力，但是追隨者們還沒有得到它。」與此同時，理斯曼先生關於權力以及它強大的影響力所做出的心理解釋達到了極致。例如：「如果商人感到虛弱和依賴，他們就是虛弱和依賴的，無論他們擁有何種物質資源。」
因此，「……未來似乎掌握在以下這些人手中：控制國會的小企業和專業人員；地方房產經紀人、律師、汽車銷售員、承辦商等等；控制國防和部分外交政策的軍事人員；大企業的管理者及其律師，財務委員會成員，和其他決定工廠投資並影響技術變革速度的顧問；管理工人生產力和工人選舉的勞動領袖；在南方政治中有極大利害關係的黑帶地區（blackbelt）的白人；在外交政策、城市就業、民族宗教和文化機構中有利害關係的波蘭人、義大利人、猶太人和愛爾蘭人；幫助年輕人社會化，訓練成年人，娛樂老年人的編輯和作家；掌握了關鍵部門和委員會的農民——與之相對應的畜牧者、玉米種植者、乳製品工人、棉農等——作為我們過去不落俗套生活的代表，承載著我們的許多回憶；蘇聯人，以及另外一些在較小程度上控制著我們關注的大部分議題的外國勢力，等等。讀者可自行完成列表。」
這的確符合「完全自動化和客觀化的現代標準。」然而，在這種浪漫的多元主義中，甚至在理斯曼創造的「權力混合曲」之中，也的確存在一些現實：儘管對於權力中層的說明含混不清，但仍然可以辨別，在國會所在地區和國會內部尤為明顯。但是，理斯曼的這個創造確實令人困惑，它甚至沒有區分權力的高層、中層和底層。事實上，在半組織化的僵局情形下，所有這種浪漫的多元主義的策略清楚明瞭：
你以一種令人困惑的、惠特曼式的對多樣性的熱情，詳細闡述了所涉及的團體數量。事實上，什么樣的團體沒有資格成為否決權團體？你沒有根據政治相關性或它們是否有政治組織來對這些群體、職業、階層、組織進行分類，試著弄清那些不清楚的地方；你沒有試圖弄清它們如何相互連線成一個權力結構，因為根據他的觀點，浪漫的保守主義者把精力集中在一個分散的環境中，而不是它們在權力結構裡的關係；你沒有考慮在頂級團體中，可能會存在任何利益共同體；你沒有把這所有的環境和各種各樣的團體與重大決策聯絡起來；你沒有利用歷史細節來提問和解答：對於引發第二次世界大戰的一系列決策和事件，「小零售商」或「磚石匠」與它們有什么直接或間接的關係？「保險公司」和國會與是否決定製造和放棄新式武器的早期模型有什么關聯？此外，對於所有團體、階層和集團的領導人，你高度重視他們極具公關思維的言論，從而混淆了心理不安與關於權力和政策的事實。只要權力沒有毫無遮掩地顯示出來，它就不能被當作是一種權力。當然，作為觀察者，你也沒有考慮到官方和其他方面的隱蔽事實給你造成的困難。
簡而言之，你用自己混亂的視角來混淆自己的見聞，作為一名觀察者和解釋者，你小心翼翼，依據現有的細節來解讀事實，儘可能用最具體的方式進行描述。
正如歐文·豪所指出的，權力平衡論是美國政治的狹隘觀點。用它可以解釋一方或另一方內的臨時聯盟，在時間跨度的選擇上，它也是狹隘的：你感興趣的時間段越短，權力平衡論的適用性就越強。因為當一個人詳盡地處理短期問題時，例如特定的選舉，個人常常受困於多種勢力和原因。美國的「社會科學」變得極其經驗主義，一直以來的一個缺陷是假定：理解現代社會明智而科學的方法僅僅是列舉事件發生的多個原因。當然，除此以外別無其他：它是一種含混的折中主義，避免了社會分析的真正任務。這個任務就是不僅要列舉所有事實，這些事實可能是由於想象而被包含在內的，要對每個事實加以權衡，從而理解它們是如何融合在一起，如何形成你想要理解的模型。
過度關注權力中層，難以理解權力的整體結構，特別是高層和底層。討論、投票和競選產生的美國政府主要與權力中層有關，而且往往只與它相關。大多數「政治」訊息是關於中層問題和衝突的新聞和八卦。在美國，政治理論家也常常只是一個比較系統的選舉研究者，研究誰投票支援誰。政治分析家是教授或自由知識分子，他們自己通常位於權力中層，只能通過八卦瞭解權力高層；如果想要知曉權力底層的話，只有通過「研究」，但是他們很健談，與權力中層的領導也很熟悉，可以輕鬆「聊天」。
因此，大學內外的評論員和分析家關注中層及其平衡，因為他們自己主要屬於中層，與中層距離較近；因為作為一個明確的事實，這些層級給「政治」提供了豐富的內容；因為這種觀點符合民主運作的形式模型和民間說法；而且因為許多知識分子接受那種模式是好的，特別是在目前愛國主義情緒高漲的情況下，能夠很容易滿足他們的政治訴求。
當說到存在「權力的平衡」時，這可能意味著沒有任何一個利益團體可以將其意志或其條款強加於他人；或者說，任何一個利益團體都有可能造成僵局；或者隨著時間的推移，以一種對稱輪流的方式，一個接一個的利益被實現了；或者所有政策都是妥協的結果，沒有人贏得了他們想要的一切，但每個人都獲得了一些東西。事實上，所有這些可能的意義都在試圖描述，當所謂的「平等協商權」永久或暫時存在時會發生什么。但是，正如默裡·埃德爾曼所指出的，利益鬥爭的目標不僅僅是規定好的，它們還反映了當前的期望和接受狀態。因此，說各種利益是「平衡的」，一般是表示對現狀滿意甚至感到良好；讓人滿懷希望的平衡理論往往偽裝成對事實的描述。
「權力平衡」意味著權力平等，權力平等似乎意味著完全公平，甚至是值得尊重的，但事實上，什么是一個人值得尊重的平衡，這往往又是一個不公平的不平衡。優勢群體當然傾向於宣稱，存在權力平衡和真正的和諧利益，因為他們希望自己的主宰地位和平地持續下去。所以大商人譴責小勞工領袖是「和平的干擾者」，是固有的商業勞動合作利益的顛覆者；實力強大的國家以國際主義的名義譴責弱國，用道德觀念來捍衛自己武力掠奪弱國所獲的戰利品，為了爭取優勢或平等地位，弱國只能寄希望於通過武力改變現狀。
社會變革是由寬容的平等交換、妥協和利益制衡的否決網路來推進的——這個概念假定一切都在大致穩定的框架內進行，框架本身不會發生改變，所有的議題都傾向於妥協，因此可以實現自然和諧。那些從現行總體框架中獲益的人，比那些對它心懷不滿的人，更容易將這些觀點看成是社會變革的機制。此外「在大多數領域……只有一個有組織的利益體，其他一些主要利益體也沒有組織。」在這些情況下，正如大衛·杜魯門先生所言，「無組織的利益」只不過是用另一個詞來表述以前常用的「公眾」一詞，一個我們現在應該研究的概念。
這些非常重要的「利益團體」，特別是農村和城市企業中的那些利益團體，或被併入人事部門和政府機構中，包括立法和行政機構；或成為小而強大的集團的工具，有時作為它們名義上的領導人，但往往不會擁有實際領導權。這些事實超出了自發團體的集中化，對權力無動於衷的成員的權力會被專業的管理者奪走。例如，它們利用主要集團組成的全國製造商協會，告知小企業成員它們的利益與大企業相同，然後將所有商業力量集中到政治壓力上。從高層人士的角度看，「自願聯盟」和「利益團體」成為公共關係計劃的一個重要特徵。這些小集團的個別成員管理了幾家企業，這些企業本身是實施指揮、建立公共關係和施加壓力的工具，但是通常不會以權力為基礎公開利用這些企業，並使各個國家協會成為其聯合經營的分支機構。協會是運營性組織，而不是行動與否的最終裁決者，組織的許可權由使用它們的人設定。
因此，制衡可以被理解為「分割和統治」的代名詞，以及防止更直接地表達普遍訴求的一種方式。因為平衡理論往往依賴於利益自然和諧的道德觀念，在利益和諧的情況下，貪婪、殘酷與正義、進步相協調。一旦美國政治經濟的基本結構得以建立，只要它預設市場將無限地擴張，使優勢群體的利益顯得與整個社會的利益相一致，利益的和諧可以而且確實適合作為優勢群體的意識形態。只要這個信條盛行，底層群體的努力奮鬥就可能被認為是不和諧行為，擾亂了共同利益。e．h．卡爾先生說，「因此，利益和諧原則是一個巧妙的道德策略，是優勢團體用來維護和維持其主導地位的。」
二
平衡理論的主要焦點是美國國會，其主要參與者是國會議員。然而，作為一種社會型別，這96位參議員和435位眾議員卻不能代表普通老百姓，他們代表的是那些在創業和專業方面取得成功的人。年長者是擁有特權的白種人，他們和父母都是美國本土人，信奉新教。他們都有大學學歷，就收入和地位而言，他們至少處於中上階層。一般來說，他們沒有打工或低薪工作的經歷。簡而言之，他們是當地社會的新、舊上層階級。
一些國會成員是百萬富翁，而其他人必須在農村籌措經費開銷。現在，官員的開支相當大，通常要支付兩個家庭的生活費，往返於兩個家庭之間會產生交通費，需要頻繁地參加社交活動，而且選舉和留任的成本也大大增加了。現在，對國會議員來說，外部收入幾乎是必不可少的；事實上，在1952年，五分之四的眾議員和三分之二的參議員除了從國會領取工資外，還從他們家鄉持續經營的企業、保留的職位，或投資中獲得收入。獨立的富人在美國的國會山越來越常見……對於那些沒有私人收入的人……作為國會成員的生活狀況可以說近於絕望。「如果聯邦法律真的意味著它所表現的那樣，關於在競選活動中的現金運用，」羅伯特·本迪納最近說，「同華盛頓相比，萊溫芙絲市會有更多經濟狀況不佳的政治家。」
政治職業對能人志士的吸引力不如以往。從金錢的角度來看，精明的律師每年可以賺取25000到50000美元，不太可能放棄現在收入豐厚的職業，冒險競爭國會議員一職；毫無疑問，除了一些例外情況，如果他們不是富人，國會候選人很可能是縣檢察官、地方法官或市長，他們的薪水甚至低於國會議員。國會內外的許多觀察員都認為，國會在過去50年裡受到的公眾尊重已經下降；甚至在他們的選區和州，國會議員也不再是曾經那般重要的人物。事實上，有多少人知道他們眾議員或者參議員的名字？
50年前，在自己的選區或州，競選國會議員不必採用大量的娛樂和消遣方式，同各種名人競爭。政治家發表長達一小時的演講談論世界局勢，在辯論中，他沒有機會諮詢他的撰稿人。畢竟，他是當地薪酬最高的人之一，是當地的風雲人物。但在今天，政治家必須依靠大眾媒體，而動用這些媒體的費用非常高昂。現代競選活動的成本很高，這一簡單的事實明顯約束了國會議員，如果他自己不是很富裕，必須對募集的競選資金來源足夠敏感，募集到的資金通常被視為出資者期待預期回報的投資。
作為自由法律從業者和黨派政客，他們必須面對選舉，職業政客在當地培養了許多不同的團體、各種不同型別的人。他們是社會、商業和兄弟會組織的偉大「加盟者」，這些組織屬於共濟會，麋鹿組織和美國退伍軍人協會。在選區，國會議員負責組織起來的團體，這些團體根據議員對他們的利益和專案的態度，來對議員給予支援或認可。在地方轄區內，掠奪團體（plundergroups）為了獲得更多支援，公開交易選票。政治家被這些大大小小的地方和國家團體的要求所包圍著。作為權力的經營者，政治家必須向一個又一個利益妥協，在這個過程中，他們常常因為妥協，變成了沒有任何堅定政策路線的人。
大多數職業政客巧妙地平衡了各種地方利益，在政治決策中這種相當小的自由，他們正是從這個事實中得到的：如果他們幸運，他們可以歪曲並使各種地方利益相互競爭，但他們常常會跳過這些問題，以避免做決定。保護其選區的利益，國會議員對他所屬地區保有絕對的忠誠。事實上，他的狹隘主義在某些情況下十分強烈，作為一位地方候選人，他甚至會邀請和召集當地居民，向他們展示其他州對他的各種攻擊，從而使他的競選活動成為維護本州的聖戰運動，抵禦來自其他州的攻擊。
在國會內部，同樣在他的選區，政客會發現利益糾葛；他還會發現權力是根據黨派和資歷組織的。國會的權力集中在委員會，委員會的權力通常集中在主席手中，主席是憑資歷當選的。因此，政客在國會內獲得權力地位的機會，往往取決於他獲得長期且不間斷留任的能力，為此，他不能對抗他所在選區的重要原則。靈活調整這些利益體和他們的專案，聰明地支援有時可能衝突的幾種政策，這種做法看起來不錯，而且是非常有價值的。因此，通過機械選擇的過程，20多年來，平庸的「黨員」一直在他們的統治區保有穩固地位，很可能到達國會權力的中心並保持住他們的位置。
即使政治家成為——如果可能的話——影響他所在地區的地方利益的委員會主席，他通常不會試圖扮演國家層面的政治家角色。因為無論公務員的聲望令人感到多么愉悅，比起獲得地方人氣也是次要的；他的責任是對當地的主要利益負責，而不是對國家負責。此外，「更好的國會機制，」正如斯坦利·海伊（stanleyhigh）所言，「不能治癒地方主義的邪惡；事實上，國會機制可以為實施的成員提供更多的時間和更好的設施。」
然而，主要委員會的主席是國會的精英成員。他們掌握了國會的核心權力，包括立法權和調查權。他們可以提出、推動、制止或混淆立法；他們善於迴避和拖延。他們可以阻止白宮的提案，使提案永遠不能進入辯論程式，更不用說投票了。他們能告訴總統什么提案將會得到他們地區人民，或受他們影響的國會同事的支援，什么提案不會得到他們的支援。
在20世紀的前一兩個十年，在第一屆會議的六個月期間或第二屆會議的三個月期間只提出了幾個法案。委員會有充足的時間研究和討論，使這些法案在這段時間內得到詳細地評判。辯論十分重要，是在有大量觀眾的議院裡進行的。立法佔用了大部分議員的時間和注意力。現在，每屆會議都會審議數百項法案，由於議員實際上不可能閱讀全部法案——或者十分之一——他們已經開始依賴於提交法案的委員會。現在也幾乎沒有什么辯論，議院裡基本沒什么觀眾。
委員會的演講主要是為當地議員所做的，許多發言都沒有發表，而只是被記錄了下來。雖然立法通過了流水執行緒式，但國會議員卻忙於自己的辦公室事務，指派一名小職員為選舉人跑腿，併為他們列印郵件和其他檔案。
在職業政治家的活動中，他們通常不會面臨顯著的國家問題，但地方問題卻以令人驚奇的方式提出。例如，1954年的第472次國會選舉沒有明確提出任何國家問題，甚至沒有提出與其有顯著聯絡的地方問題。選民看到的滿是口號和對個人品質、人格缺陷的人身攻擊，像往常一樣，沒有多少人會注意對這些攻擊的質疑和反擊。每個候選人都試圖羞辱他的對手，對手又反過來試圖羞辱他。憤怒的候選人好像都在製造自己的議題，實際上，幾乎所有的候選人都失去了議題。選民根本抓不住任何議題，他們也迷失了，雖然他們自己沒有意識到。
作為嚴重瑣碎化的公共生活的一部分，美國競選活動容易分散對國家潛在政策辯論的關注，但是不能認為干擾是所有競選活動包含的內容。每個地區和州都有議題，這些議題由對當地至關重要、有組織的利益團體設定和監督。這是根據競選活動的特徵得出的重要啟發。
職業政客不屬於全國性政黨，沒有全國性政黨將它們的辯論明確、持續和負責任地聚焦於國家議題。
根據定義，職業政客是黨派政治家。然而，美國的兩個政黨不是國家集權的組織。作為一種半封建的組織機構，它們用資助和其他好處做交易，以獲得選票和保護。影響力較小的政客在他所在的地區交易選票，以獲得更大份額的資助和好處。但是兩黨中沒有全國性的「老大」，更不用說任何一個黨派中存在負責任的全國性領袖了。每個黨派都是一群地方組織，與各利益集團有著紛繁複雜的聯絡。只要競選經費充足，國會議員一般不依賴他所在黨派的國會領導人。每個大型政黨的國家委員會主要由在政治上無足輕重的人組成；因為政黨是州和地方組織的聯盟，為了總統選舉，它們每四年組織一次這樣的全國聯盟。在中下層，主要政黨實力強大，甚至實行獨裁；但在頂層，主要政黨實力弱小。只有總統和副總統的支援者來自全國，並且通過他們的行動和任命，使這樣的全國性政黨團結一致。
就國家議題而言，兩黨之間的差異非常有限且含混不清。每個政黨看起來像有48個政黨，每個州都有一個；因此，諸如國會議員和競選者這樣的職業政客，如果不關心國家的政黨路線是很容易被人察覺的。他不受制於任何全國性政黨的現行紀律，他只是為自己的地區說話，只有當國家問題影響他所在的地區、涉及到的利益、關乎獲得連任的機會時，他才會關心國家問題。這就是為什么當他談及國家事務時，帶著官腔的說辭是如此空洞無力。職業政客根植於他們自己管轄的地區，沒有登上國家政治權力的頂峰：他們處在和屬於中間階層。
三
由國會或權勢頗大的委員會決定的重大問題越來越少，由大選選民決定的就更少了。譬如，美國參加第二次世界大戰的決策完全避開了國會。這本就不是一個為了制定公共決策而能清楚辯論的議題。根據行政緊急權，總統可以用近乎獨裁的方式做出發動戰爭的決定，然後以既成事實提交國會。「行政協議」有條約的效力，但不需要參議院的批准：美國與英國之間進行驅逐艦交易，根據北約條例，承諾向歐洲派軍，對此參議員塔夫脫曾強烈反對，這些都是極其清楚的例證。在1955年春天關於東亞地區的問題上，國會直接將所有與戰爭相關的事件和決策的辯論都交給了行政部門。
若根本性的問題都交由國會進行討論，很可能會因條條框框太多而限制討論，甚至形成僵局而不能得到解決。因為如果沒有一個負責任、集權的政黨很難在國會佔多數席位；資歷制度、規則委員會、拖延表決的冗長演說，以及缺乏資訊和專業知識——這些很可能使國會陷入錯綜複雜的立法局面。在非地方性的事務上，國會歡迎明確的總統議案也就不足為奇，而且在緊急情況下，權力總是被迅速移交給行政部門，以打破半組織狀態的僵局。事實上，一些觀察家認為權力移交給行政部門，主要原因是「國會的退讓和阻撓，而非總統奪權」。
當然，職業政客有情緒和利益的共同點，這源於他們十分相似的出身、事業和人脈；而且，他們的思維還常常囿於相同的修辭。因此，國會議員在追求各自的利益時，採取的方式常常與處理國家相關的事務的方式一致。這些利益很少被明確表述出來。但許多通過議價和制衡來解決的涉及地方利益的小問題，會產生任何相關地方機構都無法預料的全國性的後果。因此，當僵局被打破，有時法律會在相關立法者不知情的情況下被制定出來。因為國會處在權力中層的首要位置，而在這些權力中層，通常傾向於採用制衡措施。
真正的既得利益，是那些被所有眾議員和參議員公開支援和保護的利益，是每個國會選區和各州的自身利益。在變為參議員或眾議員的既得利益後，這些利益會讓步於其他地方利益，與它們形成制衡。每個國會議員的首要追求是維護一方利益，同時這種利益不會傷害他需要平衡的其他利益。
國會中「壓力集團」沒有必要「賄賂」政客。事實上，遊說集團成員會採取不同的方式，有時會表現出誠實的一面，有時，國會議員會偽裝成遊說集團成員。地方社會成員不必賄賂職業政客以保障他們的利益，因為通過社會選舉和政治訓練，他們屬於、依靠、服務其選區和州的重要群體。比起政府外圍無形的施壓者，國會議員更多是政府內部有形的施壓者。50年前，參議員被金錢腐化的醜惡形象是真實的，毫無疑問，金錢依然是政治因素之一。但現在重要的資金主要用於選舉，而非直接賄賂政客換取投票和支援。
當我們得知，六名影響力最大的立法成員、眾議院籌款委員會主席在進入政壇前，通過在六個中等城市宣傳和組織商會而聲名鵲起，像他說的「沒有獲得一分錢的聯邦援助」，由此，我們可以輕易理解，為什么他們在沒有任何無形的幕後壓力的情況下，努力爭取增加超額利潤稅。78歲的丹尼爾·裡德（danielreed）是典型的清教徒式性格——固守原則，但原則是源於性格並得到了進一步強化的性格，是由整個職業生涯決定並塑造而成的。此外，就像一名國會成員最近表示的，「每一位國會議員終有一天要擺脫原則。」作為政治從業者，國會議員是當地社會同一個或另一個對國家不負責任的政黨折中平衡的一部分。最後，他們陷入了國家權力中層半組織狀態的僵局中。
政治權力得到了擴大，並且更具決定性，但國會職業政客手中的權力並非如此。重要國會議員手中掌握的巨大權力，現在要與其他政客共享：例如，控制立法的權力主要集中在委員會的領導人手中，但越來越受制於行政部門決定性的修改權。還有調查權，既是積極的也是消極的武器，越來越多地牽涉到公開和非公開的情報機構，同時也越來越多地涉及到不同程度的勒索和反勒索。
主要政黨之間沒有重大政策差異，職業政客必須製造可供談論的話題。從歷史角度來看，包括華而不實的普通「競選辭令」。自「二戰」以來，不得志的政客開始針對競爭對手和無辜的中立者，譴責和詆譭他們的人格。這當然是以現在美國人生活在軍事社群新的歷史事實為基礎，但這還取決於不處理實際問題的政客的地位，中層政治事務的決策權甚至包括資助都掌握在上級手中。在這種情況下，獲得的資助更少，也沒有能夠吸引眼球的大事件，為了佔據新聞頭條，在充滿猜疑的氛圍中，一些國會議員採用譴責和詆譭的方式獲得短暫成功，至少吸引了公眾的注意力。
還有另一種獲得和行使權力的方式，這涉及到行政系統內，類似官僚體制的機構內部和這些機構之間的小團體中職業政客的活動情況。越來越多的職業政客與機構、委員會或部門的管理者合作，以行使權力對抗其他管理者和政客，而且往往是激烈地針鋒相對。「立法」是制定政策，「行政」是執行政策，兩者的傳統區別已實現了雙向突破。
政治家在參與現代政治的連續決策制定中，很少投票贊成或反對一項法案，更多的是加入一個小集團，從而可以對行政部門的負責人或通過他們來施加影響，不調查涉及特定集團利益的敏感區域。職業政客加入各個紛繁複雜的集團，代表著不同的利益，有時參與制定國家重大決策。
如果政府政策是集團利益相互作用的結果，我們必須發問：政府外的什么利益至關重要，政府內的什么機構服務於這些利益？如果這種利益眾多，相互之間存在衝突，那么很顯然每種利益都會受到影響，相關機構要么獲得一定的自主權，要么陷入僵局。在立法的分支機構，許多相互競爭的利益，特別是地方利益開始集中在一起，便常常陷入僵局。其他利益，如國企的強力帶來的利益，從來沒有集中在一起，但是，國會議員憑藉其政客身份和社會屬性，將這些利益集中到了一起。但在行政機構內，許多小的一致利益往往是唯一起作用的，它們常常能夠自己立足於行政機構內，或有效抵消對自身不利的行為。因此，正如約翰·加爾佈雷斯所說的：「除去一些例外，監管機構要么成為他們監管的行業的一個分支，要么服務於這個行業。」此外，行政優勢將是否立法在政策制定中置於次要地位，或使其屈從於行政部門的意願。現在看來，強制執行很顯然涉及到政策的制定，甚至立法本身也經常是由行政部門成員起草的。
在美國曆史上，總統和國會的領導能力發生了多次的搖擺。例如，在19世紀早期，顯然是國會佔優勢。但在20世紀中期，我們關心的行政部門，它們行使權力的手段得到了增加，遠遠超過之前的任何一個時期，而且它的權力沒有絲毫減少的跡象。行政部門佔優勢意味著立法機構被降到了政治權力的中間階層；這意味著職業政治家的衰落，因為當地的黨派政客主要存在於立法機構，也標誌著舊式平衡社會的衰落。舊式平衡不是完全自動實現的，政客是平衡專家，也是互相競爭的各方壓力的代理人，由他們協調平衡、達成妥協並維持整體平衡。那些最能實現或抵制各種利益的政客，能最好地獲得並控制權力。但現在，舊式平衡社會遺留的職業政客已經被降到嘈雜或令人討厭的職位，或是對處於優勢地位的政治局外人有利的職位，這些政治局外人沒有掌握重大決策權。之所以被降職，是因為曾經令他們風生水起的舊式平衡社會已經退出了歷史舞臺。
四
作為政治決策模式的權力制衡理論的背後是階級論，階級論自亞里士多德時期開始聞名，也是18世紀開國元勳們堅信的觀點——國家是或者應當是一個制衡系統，因為社會是階級的平衡，之所以說社會是階級的平衡，是因為社會的中樞和平衡依賴於強大而獨立的中產階級。
19世紀的美國是一箇中產階級社會，有眾多小型且權力相對平等的機構蓬勃發展。在這個平衡社會中，小企業家是經濟的中心；權力部門的正式分工是政策事實；政治和經濟秩序高度自治。如果它不是一個時時都屬於小企業家的世界，至少在權力平衡方面，小企業家一直在這個世界中發揮著實實在在的作用。但在我們現在所處的社會經濟體中的關鍵領域，小企業家已被少數集中化的企業所取代，權力分配不均衡導致行政部門佔優勢，立法機構淪為權力的中間階層，而司法部門由於時間的滯後跟著不是它提出的政策走；最後，新社會顯然是一個政治經濟體，政治和經濟事務錯綜複雜，緊緊纏繞在一起。
在約五分之四的自由白種人大致都是獨立業主的社會中，傑斐遜式浪漫的多元主義概念廣為流行。但在內戰之後的時代，由獨立業主組成的舊式中產階級開始衰落，在一個又一個行業中，更大且更集中的經濟實體開始佔上風；在進步時代後期，獨立的中產階級農民和小商人開始進行政治鬥爭，失去了在政治平衡中發揮決定性作用的最後機會。正如戴維·格林厄姆·菲利普斯所說，他們回顧過去，懷舊情緒十分濃烈，似乎希望回憶可以改變已進入20世紀這一事實。在1924年拉福萊特的競選中，這種情緒再次短暫爆發，是新政修辭力量的來源之一。但是，關於中產階級的兩個事實和關於工薪階層的一個事實——在1930年代具有重要的政治意義——在我們這個時代具有決定性意義：
1．獨立的中產階級在政治和經濟上依賴於國家機器。例如，普遍認為美國最成功的「遊說」團體是農場主議員集團（thefarmbloc），事實上，它的表現極為成功，很難讓人看出它是作用於幾個政府機關的獨立力量。農場主議員集團已經和這些機構緊密結合，特別是參議院，由於參議院對議員代表有特殊的地域規定，代表人數最終超標。在意識形態上，由於傑斐遜主義認為農業是一種生活方式，應對這種主義的利用，作為一個行業的成員，大型商業農場主被看作是應享有特殊政策服務的國家利益的一部分，而不是被作為其中的一個特殊利益。這種特殊的政策是平等政策，認為在自由的企業體制下，政府應該保證一個部門的產品處於同一個價格水平，確保從事商業生產的農場主享有的購買力與他們在「一戰」前最繁榮時期具有的購買力相同。這是不折不扣的「階級立法」，但它是「中產階級的立法」，是一個根深蒂固的政治事實，在不切實際的現實主義領域中，這種想法大肆蔓延，被認為是合理的公共政策。
在企業補貼的制度下，富裕的農場主是農村地區的主要受益者，他們是商人，也認為自己是商人。1890年代的鄉巴佬和反叛者已經被1950年代的農村商人所取代。農場主的政治地位仍然穩固，但面臨政治高層的要求，他們的地位不再是決定性的，而是令人擔憂的。誠然，就農場主擁有的特殊利益而言，他們是考慮的物件，但這不包括今天的政治局外人所面臨的戰爭與和平的重大問題，經濟的蕭條與繁榮和農場主息息相關，但卻不是政治局外人現在最為關注的問題。
2．在舊式獨立的中產階級之外，企業社會中興起了一個新的具有依賴性的中產階級，主要成員是白領。粗略地說，在過去的兩代人中，以中產階級為整體，舊式中產階級所佔的比例已從85％下降到44％；新式中產階級的比例從15％增至到56％。我在其他地方試圖講清楚——這個階層不是平衡社會的政治支點，而是向大眾社會轉變前負隅頑抗的後衛力量。不像農場主和小商人——也不像工薪階層——白領員工出生得太晚，沒有享受過哪怕是一天的短暫自治。職業地位和現狀趨勢決定了白領的前景，使他們成為歷史轉變的負隅頑抗者，而不是先鋒成員。在政治上，他們沒有團結在一起。他們的工會必然進入工會組織衰落的主流趨勢中，讓他們成為攀附最新利益的人，這些新利益試圖服務於國家，但未取得成功。
舊式中產階級曾是一個獨立的權力根基，新式中產階級無法做到這一點。政治自由和經濟安全根植於小規模的獨立產業中，而不是新中產階級的職場中。自由市場將分散的產業和其中的所有人在經濟上融為整體；新中產階級的各種工作由企業權力融合在一起。白領組成的中產階級沒有形成一個獨立的權力基礎：經濟上，他們的狀況與沒有資產的工薪階層一樣；政治上，他們沒有組織在一起，處境更加艱難。
3．舊的中產階級曾經不斷增加在國家機器中的分量，而新的中產階級生來就不具備獨立的政治形態，也因此不可能實現這一點，除了新舊中產階級，1930年代一股新的政治力量登上政治舞臺：有組織的工人力量。在一段短暫的時期內，工會似乎要成為一個獨立的權力集團，不依附於企業和政府，但在企業和政府內運作並反對它們。然而，在依賴政府體制後，工會的權力被大大削弱，現在幾乎不參與制定國家重大決策，政治局外人掌握了政府大權，在與政治局外人息息相關的重大決策中，美國工會領導人沒有任何分量。
從一個特殊的角度來看，工會已經成為選擇和塑造領導人的組織，一旦成功，那些領導者便與政府內外的企業高管為伍，與兩個主要政黨的政客為伍，那些企業高管和政客都屬於美國的權力精英。同社會運動和政黨一樣，工會的一個職能是努力促成這一領導層的形成。作為權力新貴，工會領袖們最近才登上國家舞臺。塞繆爾·龔帕斯（samuelgompers）也許是第一個成為國家權力精英的工會領袖，儘管時間極為短暫且地位不穩。他試圖在精英群體中立足，從而使工會利益與國家利益融為一體，他的努力使他成為美國工會領袖的典範和榜樣。當然，西德尼·希爾曼（sidneyhillman）不是1940年代唯一一個走這條路的工會領袖，但是，他在戰爭早期擔任工會領導，認為自己是國家精英，以及他的精英身份得到了現實與意識形態上的認可（西德尼基金會），這些都標誌著新政時期工會得到巨大擴張之後，成為政治精英的工會領袖會越來越多。隨著杜魯門的公平施政和艾森豪威爾領導的改革運動的到來，不再有工黨領袖考慮成為正式或非正式的政治精英。德金是一位不起眼的工人，他提前從不穩固的內閣職位辭職，十分明確地揭示了工會領袖作為準精英所面臨的形勢，以及工會作為一個權力集團的地位，工會處於高層委員會之下，屬於權力的中間階層。
在過去的20年裡，工會領袖的許多行為和策略令人費解，這是因為他們謀求成為國家的權力精英。在這種情況下，他們對權威遭受到輕視極度敏感。他們覺得自己做到了；他們想要獲得有權有勢的地位。在中小型城市，工會領袖和負責民事企業的商會官員平起平坐；在國家一級，工會領袖希望在生產委員會和價格控制機構獲得一席之位。
他們對權力和地位的訴求，基於他們掌握的權力已經增加，而不是基於他們的財產、收入或出身；在這種情況下，權力令他們感到不安，與此同時，權力是他們運作的基礎，但還沒有打下持續、穩固的，基於運用、習慣強制和法律的基礎。他們對權威的敏感，尤其是在國家層面上，是由於（1）自力更生的特點，由於（2）他們的自力更生受益於政府，也受益於他們在1935後的十年裡創造的環境。政府成就了他們，他們也擔心政府會毀了他們，事實證明，他們的擔憂不是多餘的。他們對地位的焦慮還因為（3）他們對權力精英及其行事風格很陌生，並且（4）他們感受到工會成員之間的緊張氛圍：工會成員和新結交的夥伴在日常生活中的緊張氛圍，如果在工會成員面前太耀眼，或與有世仇的宿敵交往過密，都會有政治風險。
許多觀察家誤以為工會領袖的地位即是勞工權力的證明。在某種程度上說是這樣的，但在另一種程度上說又不是這樣的。當以權力為基礎並帶來權力時，工會領袖的地位就是勞工權力的證明。當領導者的地位陷阱沒有帶來權力時，就不是勞工權力的證明。在這種情況下，我們應該謹記這不是雞和蛋的問題。雞是權力，蛋是地位，先有雞再有蛋。
在1930年代的美國，工會第一次在全國層面出現；除了「把沒有組織的組織起來」這句口號，它幾乎不需要任何政治方向感。現在情況已經發生了改變，但是工人——沒有拯救蕭條的使命——仍沒有政治或者說經濟方向。像小企業一樣，它的領導者試圖追隨農場主的道路。曾經農場主是叛亂之源；在最近，工會似乎成為了叛亂之源。現在，廣大農場主是一個有組織的集團，根植於福利國家並對其施壓。儘管工會更大的目標是對抗資本主義的工資體制，雖然失敗了，但現在仍在為之奮鬥。
五
在舊的自由主義社會中，平衡和妥協在國會領導人、政府行政部門和各種壓力集團中十分盛行。權力和決策的形象就是平衡社會的形象，在平衡的社會中，任何權力都不夠強大，在妥協中和其他勢力相互抗衡，每次只能獲得一點優勢，因此高層間沒有團結，更沒有協調。一些這樣的形象，加上公眾輿論學說，仍然是正規民主權力體系的官方說法，是大多數學術社會科學家的標準理論，是最有文化的公民的重要假設，這些公民既不是政治發言人也不是政治分析家。
但隨著歷史條件的變化，權力機制的含義和政治意義也在改變。制衡既不神奇也絕非永恆。在革命時期，制衡可能是對無組織的和有組織群眾的重要制約。在僵化的專制時代，制衡可能是作為分而治之的重要方法。只有在一個已經實現平衡的國家，這個國家的社會結構也是平衡的，制衡才意味著對統治者的約束。
18世紀的政治理論家們認為單個公民是權力的單位，古典經濟學家則認為經營小企業的個人是權力的單位。自那時起，權力的單位、單位之間的關係和由此得出的制衡的意義，都已經發生改變。迄今為止，相對平等的平衡單位四處零落，它處於權力中層，夾在自治地區和間歇性壓力集團之間，並在國會中到達至高點。因此，我們必須修改和重新定位四處零散的利益的固有概念，當我們近距離仔細觀察一段較長的時間，就會發現大多數中層利益集團只關注他們自己的利益和既得利益的特殊區域，而通常這些利益都沒有決定性的政治意義，儘管許多利益對福利有巨大的損害。在多種利益之上，權力的單位——經濟、政治和軍事在任何的平衡中都至為重要，其數量雖少，但重要性遠超分散在權力結構的中下層集團。