在權力和決策的傳統形象中，任何力量的重要性都不及偉大的美國公眾。美國公眾不僅僅是另一個制衡機制，更被認為擁有所有合法權力。按民間說法，在官方生活中，美國公眾是民主權力的平衡輪。並且，自由主義理論家把權力系統的概念建立在美國公眾的政治角色上。所有官方決策，以及有重大意義的私人決策都以公眾福祉為理由；所有正式宣告都以美國公眾的名義釋出。
一
盧梭曾慷慨激昂地宣稱："公眾輿論是世界的女王，不受制於國王的權力，它們是自己的首席奴隸。"讓我們以這句話中透露的民主主義理論來考慮典型的公眾。
民主的中產階級的興起引發了公眾輿論，公眾輿論最重要的特徵是自由辯論。民意得到回應、組織自治的民意團體、以實際行動實現民意，這些都取決於民主體制。公眾討論產生的民意被認為是決議，然後通過公共行動得以執行；在一種情況中，立法機構將民眾的"普遍意志"制定為法律，賦予法律效力。國會或議會作為一個機構，是分散的公眾之首；它是公民面對面討論公共事務的小圈子的典範。
公眾輿論誕生於18世紀，這一概念與自由市場經濟的概念如出一轍。一邊是由自由競爭的企業家形成的市場，另一邊是由討論圈中看法多樣的同輩人組成的公眾。正如市場價格是不記名的、地位相同的個體討價還價的結果，民意也是每個人出於對自身的考慮，並將自己的意見貢獻到公眾輿論中。毫無疑問，一些人對輿論有更大的影響力，但沒有哪個集團能夠壟斷公眾討論，或自行決定什么輿論佔上風。
自由流動的人將無數討論圈聯絡在一起，他們將意見從一個圈子帶到另一個圈子，爭取更多的控制權。因此，公眾組織了團體和政黨，各自代表一派觀點，每個團體和政黨都試圖在國會佔有一席之地，從而可以進一步討論。在交往密切的小討論圈之外，社會運動的力量更大，發展成政治黨派；公共事務執行的整個過程中，民意討論是一個重要階段。
獨立自主的討論，是公眾輿論民主合法性的一個重要元素。現行權力機構積極實現既成的民意；所有權威機構往往成就於公眾輿論，也往往因其失敗。而且，只要公眾的需求沒有得到滿足，他們可能不僅僅只是批評具體政策，而是會質疑法律權威的合法性。這就是傑斐遜認為需要偶爾發動"革命"的內涵所在。
公眾被認為是典型的、18世紀民主體制的織布機；辯論就是將討論圈緊緊織在一起的線和梭子。公共議論催生權力是其概念構想的根基，只有自由的公共議論，社會才有真相和公平。人們面臨眾多問題，對此他們展開討論、做出決定、形成觀點，把這些觀點組織起來相互競爭。當一個觀點"勝出"，人們就立刻依照這個觀點採取行動，或指示他們的代表迅速依此採取行動。
這就是典型的民主政體中的公眾形象，它仍然是美國社會權力執行的合理解釋。但現在我們必須承認這一描述是一組童話中的概念，甚至不足以體現美國權力體制大致是如何執行的。現在，影響人們命運的議題既不是由公眾提出的，也不是由廣大公眾決定的。公眾社會的概念不是對事實的描述，而是對一種理念的主張，一種合理性偽裝的主張----實際上現在的合理性傾向於偽裝。現在的公眾輿論被公認為不再像以前一樣重要了。
在典型的公眾社會轉化為大眾社會的觀點中，這些疑慮都得到了肯定的回答。實際上，這種轉變是美國現代生活在社會和心理意義上的關鍵之一。
1．在公眾的民主社會中，約翰·洛克提出，個人良知是判斷的最終依據，也是判斷的最終討論場所。但這一說法遭到了質疑，就像卡爾所說：當盧梭首次提出全體人民擁有一切權力時，就產生了大眾民主的問題。"
2．在公眾的民主社會里，個體間的利益被認為具有自然的、無衝突的和諧性。但在本質上，這種保守主義學說被功利主義學說所取代，後者認為這種利益的和諧起作用前，首先要通過改革創造出來，後來它又被馬克思主義階級鬥爭的學說所取代，無論是當時還是現在，都無疑比任何假設的利益和諧更接近現實。
3．在公眾的民主社會里，主張採取公共行動之前，決定行動的個體應該展開理性討論，由此產生的公眾輿論會是絕對理性的聲音。但這已經受到了挑戰，這些挑戰不僅來自（1）對處理微妙、複雜問題的專家的需求，而且來自（2）弗洛伊德對於人在大街上非理性行為的發現，以及（3）馬克思對自主理性在社會條件下的本質的發現。
4．公眾的民主社會認為，在真實、正確和公平方面有了論斷後，公眾或其代表會據此行動。從長遠來看，民意不僅是正確的，而且將會佔上風。底層大眾和以其名義制定決策的人之間存在巨大鴻溝，這一假設已被推翻，對於這些有各種後果的決策，公眾往往被矇在鼓裡，直到事後才知道。
根據這些臆斷，許多19世紀思想家明顯的樂觀情緒就不難理解了。在許多方面，公眾的理論是公眾對於知識分子知識至上觀念的反映。孔德認為，"知識分子的發展決定了社會發展的程式"。如果19世紀的思想家環顧四周，他們仍然能看到不合理的事、無知和冷漠，但在他們眼中，這只不過是教育普及後馬上可以終結的知識滯後現象。
經典公眾學說的說服力取決於他們的受教育程度，這一點在以下事實中得到了體現，1859年連約翰·斯圖爾特·密爾都開始就"多數人的暴政"發聲，托克維爾和布克哈特都預計這一觀點會受到加塞特（ortegaygasset）等政治道德家的推崇。總之，公眾到大眾的轉化及其含義立刻成為了現代社會的主要趨勢之一，也成為民主樂觀主義崩塌的主要因素之一，自由樂觀主義決定著19世紀知識分子的情緒。
到19世紀中葉：集體形式的經濟和政治生活開始取代個人主義；不和諧的階級鬥爭和組織壓力取代了和諧的利益；複雜問題上的專家決策、討論中的利益偏見、公眾的非理性訴求，所有這些都削弱了合理辯論。此外，現在我們應該考慮到，現代社會的某些結構性變化已經開始剝奪公眾參與決策的權力。
二
我們特別關注從公眾到大眾的轉變，它為我們理解權力精英的意義提供了重要線索。如果權力精英真的對社群公眾負責任，或甚至與他們建立聯絡，那么這種情況下權力精英的含義，與公眾轉變為社會大眾情況下的含義有著天壤之別。
今天的美國不完全是一個大眾社會，也從來不是一個徹底的公眾社會。大眾、公眾是完全相反的兩個型別的名稱，指出了關於現實的一些特徵，但這兩個名稱本身就屬於一種解釋，社會現實總是這兩個型別的混合。我們必須首先在明確的範圍內理解這兩種完全相反的型別，否則我們就不能輕易理解它們在現實中的混合程度：
如果我們要把握公眾與大眾的區別，至少要考慮四個方面。
1．首先，表達意見和接受意見的人數比例。這是表述正規大眾傳媒社會意義最簡單的方法。更重要的是，這個人數比例的變化正是近代民主體制下公眾和輿論問題的中心。在溝通規模的這一端，兩個人面對面交談；在另一端，一個發言人通過溝通網路向數百萬聽眾和觀眾公開發表演講。在這兩個極端之間是集會和政治集會、議會會議、法庭辯論、一人主導的小討論圈、50人一組自由開放的討論圈，等等。
2．其次，我們必須注意，提出異議時避免內部或外部報復的可能性。如果降低發言人在聽眾中的佔比，溝通方面的技術條件可能會避免自由地提出異議。基於傳統和意見領袖的非正式結構的非正式規則決定誰能講話、什么時候講話和講多久。這些非正式規則可能會，也可能不會與正式規則和控制溝通程式的機構規則一致。在極端的情況下，我們可以想象傳媒組織對溝通交流進行了絕對壟斷，它們的成員甚至在私下裡也不能提出異議，在另一個極端，條件和規則支援形成廣泛而對等的意見。
3．我們還必須考慮意見的形成和其在社會活動中得以實現之間的關係，即民意在影響重大的決策中的有效性。人們集體踐行意願的機會，無疑會受制於他們在權力體制中的地位，權力結構對這種能力的限制具有決定性的作用，可能允許或者歡迎將意見付諸行動，它可能把社會活動侷限在當地社會，也可能擴大社會活動的範圍，它可能使活動斷斷續續或持續進行。
4．最後，我們需要關注的是，機構權力利用制裁和控制在多大程度上打入了公眾內部。這個問題是相對於機構權威，公眾擁有多大程度的真正意義上的自主權。一個極端是官方不干預自治的公眾，另一個極端是，告密者的滲入和普遍懷疑使公眾陷入了恐怖統治之下的一致性。說到這裡就能想到納粹的街區體系，18世紀日本黑幫，蘇聯的監獄系統。在這一極端中，權力的正式結構與非正式討論造成的不斷變化的影響一致，因此必須消除非正式的討論。
把這幾個點結合起來，我們可以建立多個型別的社會的小模型或示意圖。眾所周知，"公眾輿論問題"由傳統中產階級的市民地位下降造成，所以，我們在這裡只關注兩種型別：公眾和大眾。
就像我們對這個術語的理解一樣，在公眾中（1）表達意見的人和聽取意見的人幾乎一樣多。（2）公眾交流十分有組織，有機會對公眾場合表達的任何意見進行及時有效地回應。由這樣的討論得來的民意（3）很快會付諸行動，如果必要的話，即使違背現行權力體系也在所不惜。並且（4）權威機構沒有滲透到公眾中，因此公眾或多或少是自主的。在這些條件下，才有一個公眾社會的執行模型，該模型符合經典民主理論的幾個假設。
在另一個極端，在大眾中，（1）比起發表意見，聽取意見的人更多；因為公眾成了一個抽象的集合，人們只知道從大眾傳媒接受資訊。（2）流行的溝通方式組織嚴密，個人很難或不可能及時有效地對意見給予反饋。（3）民意的實踐被組織和控制行動渠道的當局所控制。（4）對於當局來說，大眾沒有自治權，相反，權威機構的代理人滲透到大眾內部，以減少在討論中形成任何民意上的自主的可能性。
通過公眾和大眾各自的主要溝通方式，可以輕易將它們區分出來：在公眾群體中，最主要的溝通方式是討論，如果存在大眾媒體，它們的作用也只是不斷擴大和活躍討論，將一個初級的公眾群體和另一個群體的討論連線起來。在大眾社會里，溝通的主要方式是正規的媒體，大眾淪為媒體的市場：一切皆為大眾傳媒的素材。
三
幾乎從任何一個角度來看公眾這個概念，我們都會認為已經在向大眾社會邁進的道路上取得了長足的進展。在這條道路的末端，是納粹德國或共產主義蘇聯實行的極權主義。但我們還沒有走到這條路的終點。在今天的美國，媒體市場沒有完全控制公眾。但我們可以確切地看到，比起公眾社會，我們這個時代的公共生活在許多方面都更具大眾社會的特點。
現在的情況可以用經濟市場和公眾輿論在歷史上的平行關係來解釋。簡單來說，就是從廣泛分散的小權力到權力集中化的轉變，從權力中心向壟斷控制的轉變，權力中心半遮半掩，是操作和權威的中心。
為鄰里服務的小商店被不具名的國企所取代，大眾廣告取代了商人與顧客之間私人交流的影響力。政治領導人利用全國性的廣播網路，帶有適度個人情感地向從未謀面且永遠不會再見面的百萬人發表演講。所有專業和行業都涉及"輿論業"，被僱來不帶個人情感地操控公眾。
在主要的公眾群體中，利益和推理方式不同的人之間的意見交鋒仍在繼續。但在傳媒市場的大眾社會，如果存在不同意見的話，就是掌握大眾媒體的操縱者與他們的宣傳物件之間出現了意見分歧。
在這種情況下，作為對大眾傳媒宣傳內容的純粹反應，而不是響應，誕生了輿論的概念也就不足為奇。這個觀點認為，大眾只是個體的集合，被動地暴露在大眾媒體之下，無助地接受來自這些媒介的建議和操控。實際上，以前眾人可以在自由、平衡的市場中發表一己之見，現在控制中心的操縱使這種情況已成為過去。
在官方的圈子裡，正如沃爾特·李普曼30年前所說，"公眾"這個術語本身已經有名無實，這戲劇性地揭示了它的消逝。從決策精英的角度來看，那些公開叫囂的人可認定為"勞工"，其他的是"商人"，另外就是"農場主"了。那些無法輕易識別的人組成了"公眾"。在這一區分方法中，公眾由那些在有明確黨派利益的世界中，不被識別的非黨派人士組成；由受過良好教育的專家，尤其是大學教授組成；由非工會的僱員組成，尤其是白領人士、自主創業的專家和小企業家。
與這一經典概念有微弱相似之處的概念是，公眾由殘存的新舊中產階級組成，他們的利益沒有被明確界定、組織起來或是相互衝突。經過奇特的適應後，"公眾"往往被定義為"中立的專家"，儘管他們見多識廣，卻從未對有組織的利益集團引發的爭議事件做出明確表態，這些都是董事會、委員會的"公眾"成員。因此公眾往往代表政策的模糊性（稱為思想開明），不參與公共事務（即理性），和職業公正（稱為寬容）。一些公眾中的正式成員，年輕時在勞動管理調解領域打拼，他們見多識廣，但從不採取強硬的立場，因此開闢了一番事業；許多其他非正式成員把這樣的專業人士作為自己的榜樣。唯一的問題是，他們的行為如同公正不阿的法官，但他們卻沒有法官的權力；因此他們的理性、寬容和開明在事務決策中經常不受重視。
四
促使政治家和平衡社會走向衰落的趨勢，對公眾向大眾的轉變有著決定性的影響。結構性轉變中最重要的一點是，作為公眾真正手段的志願團體的衰落。志願團體一方面在國家和經濟體中活動，另一方面在基礎組織中的家庭和個人之間活動，我們可以看到，行政部門在經濟、軍事和政治機構中的優勢削弱了志願團體的效用。這說明權力機構不僅規模更大、更加集中，不貼近群眾，同時也變得不那么政治化，而更具行政性。正是由於這一巨大的體制變化，有組織的公眾開始走下坡路。
在規模上，公眾向大眾的轉變得到了強有力的支撐：數量上有明確限制的政治公眾（財產、教育和性別、年齡上的限制）轉向數量急劇增多的大眾，大眾只有年齡和公民身份限制。
在組織上，主要的、有組織的權力單位從個人及其家庭轉向了志願團體和大眾政黨，為公眾向大眾轉變提供支撐。
志願團體規模日益擴大，開始變得卓有成效，但在這一程度上，對於通過討論來決定所屬組織的政策的個人，已經無法融入志願團體。
同成立較早的機構一樣，這些志願團體已經失去了對個人的控制。隨著越來越多的人被捲入政治角鬥場，這些志願團體的規模也日益壯大；隨著個人權力愈加依賴於志願團體，這些組織就越難受到個體的影響。
大眾民主是指有權勢、規模宏大的利益集團和組織之間的鬥爭。這些利益集團和組織既不偏向由國家、企業和軍隊制定重大決策，也不偏向通過公眾成員中單個公民的意志來制定決策，它們介於這兩者之間。這些中層組織是公民參與決策的主要途徑，所以這些組織對公民來說具有決定性的重要意義。因為只有通過這些組織，公民才能行使可能擁有的權力。
大眾團體的成員與領導者之間的差距越來越大。只要一個人成為一個重大組織的領導者，他很快會淪為該組織的棋子。他這樣做，（1）是為了維護他在該組織中的領導地位，或者實現對組織的控制，並且他這樣做（2）因為他認為自己不僅僅是大眾社會的代表，無論是否聽命於他所代表的大眾社會，他都認為自己是由和他一樣的人組成的精英中的一員。這些事實反過來導致了（3）精英間討論和解決事情的方式與各大眾團體有巨大差別，因為決策必須考慮到其他重要的精英，但也要得到大眾成員的認可。
發言人和聽眾之間、權力與公眾之間的差距更容易導致發言人定律而非寡頭統治的鐵律：隨著壓力集團的擴張，領導者把他們所代表的意見組織起來。所以，如我們所見，選舉成了兩個龐大、不靈活的政黨之間的比賽----選民不能真正地感受到他對任何一黨有影響，兩黨中也沒有哪個政黨能夠在心理上贏得人心，或政治上贏得決定性的多數。在這一切中，兩大政黨的大致形式與其他大眾組織一樣。
當我們說大眾沒有政治歸屬感時，我們心中想的是一個政治事實，而不僅僅是一種感覺。我們想到的是（1）歸屬感（2）特定組織。
1．這裡所說的歸屬感是基於對一個組織的宗旨和領導者的信念，這一信念讓人們把組織當作自己的家。這樣的歸屬感使人情交往成為一個人本我的精神中心，讓我們從容自在地考慮良心的行為準則和目的，我們決定了行為準則和目的，它們也反過來決定我們，我們對任何政治組織都沒有這種歸屬感。
2．我們所說的組織正是一個志願團體，它有三個決定性的特徵：第一，它是合理意見得以形成的環境；其次，它是一個進行合理活動的機構；第三，與其他權力組織相比，它是一個能有所作為的權力單位。
人們常常對於自己在政治經濟上的忠誠感到不安，因為他們沒能立刻發現組織具有的精神意義和歷史效力。現在，有效的權力單位是大企業、高不可攀的政府和嚴峻的軍事機構。一方面在這些權力單位之間，另一方面在家庭和小社群之間，我們沒有發現讓人覺得有安全感和強大感的中間組織，很少有鮮活的政治鬥爭，更多的是來自上層的管理和下層的政治真空。現在，主要的公眾群體要么小到被埋沒，只能選擇放棄；要么大到只是不重要的權力結構的另一個特徵，因而難以接近。
當非從政人員主張自由、公開地表達政治意見的權利時，而這些意見能夠影響或決定政府政策、人員和行動時，公眾輿論應運而生。從這個正式意義上來說，美國曾有、現在也有明確的公眾輿論。然而隨著現代社會的發展，雖然這種正式的權利仍然存在，但其內涵已然發生變化。就像湯姆·佩因（tompaine）的政治小冊子裡的世界與大眾媒體的世界一樣，自治組織的舊世界與大眾社會的世界有著天壤之別。
自法國大革命以來，保守的思想家們一直對公眾的崛起保持高度警惕，他們將公眾稱之為大眾或與其意義相似的名稱。"大眾至高無上，野蠻的潮流來勢洶湧，"古斯塔夫·勒龐曾寫道，群眾的神聖權利即將取代神授的君權，"並且目前國家的命運由人民群眾的意願而非國王的議會主宰"。在20世紀，自由主義和社會主義思想家紛紛效仿，更加明確地提出了我們所謂的大眾社會。從勒龐到埃米爾·萊德勒和加塞特都認為，不幸的是，大眾的影響力日益增加。
有人認為大眾擁有所向披靡的權威，或至少在通往成功的道路上，但毫無疑問，這種觀點是錯誤的。實際上，在當代，如查克廷的觀點，自治集體在政治生活中的影響力正日趨減少。此外，他們擁有的影響力確實是被引導的，因此他們現在不是自主行動的公眾，而是在關鍵時刻受到操控變成示威人群的大眾。因為當公眾變成大眾，大眾有時會變成群眾，慷慨激昂的長篇鼓吹突如其來，以強化大眾傳媒對群眾的洗腦。然後，人群再次分散，成為被摧毀了意志的順從的大眾。
在現代社會的程式中，作為表達合理意見的工具和實現政治意志的手段，處於各個階級和國家之間的自治組織在慢慢失去效力。這樣的組織可以被蓄意破壞，從而淪為非暴力的統治工具，或在面臨集權手段時由於缺乏運用而慢慢衰落。但是，無論是在一週內迅速被摧毀，抑或在一個時代中慢慢凋零，幾乎在生活的每個領域，這樣的組織都被集中化的組織所取代，正是這些掌握了新權力手段的集中化組織控制受到驚嚇或----另一種情況可能是----僅僅被威脅的社會大眾。
五
促成大眾社會的制度趨勢，在很大程度上是一個客觀的發展趨勢，但其餘的公眾受到的是更多的"個人"和有意識的影響。在民主決策的民俗下，政治基礎不斷擴大，大眾的說服手段日益增多，發表輿論的公眾已成為強力控制、管理、操縱和恐嚇的目標，對公眾的恐嚇愈發頻繁。
面對大眾對意見的質疑，政治、軍事、經濟領域的權力存在不同程度的不穩定性，製造輿論因此成為公認的獲取和維持權力的手段，有產階級和知識分子組成的少數選民選舉已成過去，取而代之的是全民投票選舉和為了拉票頻繁造勢的競選活動。徵兵制下的大規模軍隊和民族主義取代了18世紀的小規模職業軍隊。大規模生產的工業和在全國投放的廣告取代了小商店。
隨著機構的規模越來越大，權力越來越集中，輿論製造者努力的範圍和程度也在不斷增加。事實上，製造輿論的手段在範圍和效率上，與孕育當代大眾社會的規模較大的其他機構相當。因此，除了他們擴大和集中化的管理、壓榨和暴力手段之外，現代精英還掌握了歷史上獨有的手段----精神管理和思想操控，包括普及義務教育以及大眾傳媒。
早期的觀察家認為，正式溝通方式的範圍和數量的增加會壯大和激勵公眾群體。在廣播、電視和電影誕生之前，樂觀的看法認為正式媒體使個人討論的範圍和速度成倍增加。查爾斯·庫利寫道，現代的條件"無限放大了思想的碰撞，那些僅因缺少比較而留下來的思想將會消逝，真正得到思辨性頭腦認可的思想受到更多的珍視，且不斷增多。"在對地方社群的傳統共識覆滅的持續興奮中，他把新的媒體溝通方式視為深化經典民主體制對話機制的手段，理性和自由的個人主義會隨之得到發展。
沒有人知道大眾傳媒的所有功能，因為整體上這些功能十分普遍且微妙，不能被現有的社會研究手段捕捉到。但現在，比起擴大公眾討論和為其注入活力，我們有理由相信，這些媒體更多的是在促使公眾轉化為大眾的媒體市場。我不僅僅是指受眾與提議者之間的比率增加，針對觀點提出不同意見的機會減少；也不僅僅指媒體為了博得"關注"，而對我們的感官進行粗魯的平庸化和模式化。我認為媒體促成了一種精神上的盲目，有以下幾種表現：
1．我們對當今社會現實的瞭解，很少是由我們自己發現的。大多數我們頭腦中的圖片是從媒體獲得，甚至我們經常不相信自己親眼所見，直到我們在報紙上看到，或在收音機裡聽到這個事情。媒體不僅給予我們訊息，同時引導我們的體驗方式。我們對信任和現實的標準一般是由媒體決定的，而不是來自於自身零碎的經驗。
因此，即使個體對事件有直接的親身經歷，這種經歷也不是真正直接和最初的：它是由模式化的觀念形成。個人只有通過長時間的技能訓練來根除這種模式化的概念，才能以全新的方式看待事物。譬如，一個人認為，如果所有人都患上了憂鬱症，那么所有人都會有"憂鬱症的體驗"，憑藉在這方面的經驗，他們會揭穿、駁斥媒體關於憂鬱症的錯誤報道或至少對此表態。但必須對這種結構性變化的經驗加以組織和解釋，才能最終形成與之相關的輿論。